Innlegg: Fra kaos til kontroll: Hvordan styringsmål og endringslogger endrer statlig prosjektstyring

Gjennomsnittlig kostnadsvekst i veg- og jernbaneprosjekter har tradisjonelt vært 40 % fra prioritering i Nasjonal transportplan til budsjettvedtak i Stortinget. I 2017 innførte derfor Finansdepartementet krav om at store statlige prosjekter skal planlegges innenfor et styringsmål for kostnad. Endringer i omfang og kostnad skal dokumenteres i en endringslogg. Ordningen er operasjonalisert gjennom departementene og etatenes egne styringssystemer, som eksempelvis i Statens vegvesen illustrert under.

I studien har vi undersøkt hvordan kostnader utvikler seg i forprosjektfasen, hva som driver endringene, og hvordan styringsverktøyene fungerer i praksis.

God kostnadskontroll fra vedtatt styringsmål

Styringsmålet skal tjene som en referanse for kostnadsstyringen under utvikling av prosjektets løsninger og omfang. I samferdselsprosjekter settes styringsmålet etter vedtatt kommunedelplan og i byggeprosjekter etter en avklarings- og modningsfase etter KS1. Felles for alle sektorer er at styringsmålet settes en stund etter regjeringens konseptvalg, på et tidspunkt da det er mulig å konkretisere investeringstiltaket til et konkret prosjekt som muliggjør aktiv eierstyring.

Uavhengig av det formelle styringsmålet, som forankres på departementsnivå, driver etater som Statens vegvesen og Statsbygg, aktiv eierstyring i alle prosjektfaser, skilt med beslutningspunkter, fra konseptvalg til prosjektavslutning. Beslutninger om endring av prosjektets innhold eller kostnad skal dokumenteres i en endringslogg for å sikre sporbarhet om endringer basert på en aktiv eierbeslutning.

I studien så vi på kostnadsutviklingen fra vedtatt styringsmål til Stortingets investeringsbeslutning i 20 prosjekter med en samlet estimert kostnad på om lag 90 milliarder kroner.

Som det fremgår av figuren under, er kostnadsestimater / rammer etter fullført forprosjektfase symmetrisk sentrert rundt styringsmålet (stiplede linjer betyr at det ikke foreligger nye estimater). Avviket mellom styringsmål og vedtatt styringsramme er på - 2 %. Hvis disse tallene er representative for alle statlige prosjekter vitner det om en dramatisk endring sammenliknet med tidligere.

Spredningen av avvik indikerer at ordningen fungerer som en rettesnor for kostnadsutviklingen i forprosjektarbeidet, og at det søkes aktivt etter løsninger og tiltak som gjør det mulig å holde seg innenfor målet for kostnad. Som kjent er usikkerheten i forprosjektfasen stor, og avvik på +/-20 % må regnes som lavt (kanskje urealistisk lavt). Vi understreker at tallene viser variasjoner rundt estimert kostnad. Det er først når prosjektene er ferdige vi kan bedømme om styringsmålene har vært forventningsrette.

Disse resultatene er oppløftende, men samtidig skal vi være oppmerksomme på at styringsmålet fastsettes et stykke ut i prosjektutviklingen, og på et tidspunkt det kan være vanskelig å avvise et prosjekt. Det kan tilsi at de aller tidligste estimatene også må vies større oppmerksomhet.

Drivere for kostnadsutviklingen

En fordel med dagens eierstyringsregime er at endringsloggene gir kunnskap om hva som driver kostnadsendringer i forprosjektfasen. Vår gjennomgang av endringsloggene viser at de største driverne for økning i kostnader er såkalt prosjektmodning, som eksempelvis endringer i fremdrift eller kvalitet som følge av økt detaljering og ny kunnskap. Slike endringer er ofte et resultat av usikkerhet og kommer gjerne sent i fasen, noe som gjør dem kostbare å håndtere.

Konkrete forslag til endringer av funksjoner eller løsninger er den viktigste driveren for reduksjon av kostnader. Dette forteller oss at man ikke kan forvente at kostnadene vil reduseres gjennom modning av omfanget, uten at det utøves aktiv styring og tas initiativ fra prosjekt- og eiersiden, for å få kostnadene ned.

En ordning som fungerer

Denne studien vitner om en ordning som i stor grad fungerer etter hensikten. De kvantitative dataene viser at det foregår aktiv styring av kostnadene, noe som har gitt bedre kostnadskontroll. Vel så viktig er uttalelsene fra supplerende intervjuer med 12 nøkkelpersoner som uttrykker tydelig at ordningen både virker disiplinerende, og gjør det lettere å styre kostnaden på både prosjekt- og eiersiden.

Eierstyringen har til hensikt å balansere investeringskostnader og nytte. Noen prosjektledere opplever imidlertid at ordningen endret fokus fra behov og løsninger til kostnadskontroll. En mulig negativ effekt av det er at nytteperspektivet kan bli nedprioritert. Alle endringer kan potensielt gå på bekostning av noe. For at kostnadsstyring i forprosjektfasen skal fungere, må nytte også være en integrert del av systemet, spesielt siden viktige løsninger utvikles tidlig.

Kravet om styringsmål i forprosjektfasen innebærer at prosjektstyring må starte tidligere enn før. Tidligere ble prosjektet definert og kostnadsberegnet mot slutten av forprosjektet, mens det nå må skje tidligere, ofte før prosjekteringen er i gang. Dette handler ikke bare om systemer, men også om organisasjonskultur og kompetanse.

Avsluttende merknader

Styring basert på et konkret kostnadsmål kan potensielt gi prosjekter med lavere investeringskostnader og høyere relativ verdi. Ordningen fungerer, med andre ord, i stor grad etter hensikten. Den kan sannsynligvis likevel praktiseres bedre. Vi anbefaler at virksomhetene i større grad erkjenner usikkerheten i de tidligste estimatene (før fastsatt styringsmål) og eventuelt tar høyde for ukjente forhold som vi vet påvirker investeringskostnaden. Siden ordningen utvilsomt er fokusert på investeringskostnad så anbefaler vi også at gevinst- og nyttesiden gis større oppmerksomhet. I noen tilfeller kan det være fornuftig å akseptere en høyere kostnad hvis dette kan gi større verdi for virksomheten og samfunnet.

Welde, M., Aass, T. og Haaskjold, H., 2025. Kostnadskontroll i prosjekters tidligfase: Erfaringer etter innføring av styringsmål og endringslogg. Concept rapport nr. 79. Trondheim: Ex ante akademisk forlag.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.