Innlegg: Et urolig verdensbilde utfordrer offentlige kontrakter

I kontrakter inngått med offentlige oppdragsgivere er det som hovedregel ikke tatt høyde for slike ekstraordinære kostnadsøkninger. Konsekvensene er alvorlige: mange kontrakter blir ikke lenger regningssvarende, leverandører risikerer å ikke kunne oppfylle sine leveringsforpliktelser, og i verste fall risikerer leverandører å gå konkurs. Situasjonen har store likhetstrekk med situasjonen som oppstod i kjølvannet av Ukraina-krigen.

Spørsmålet er hvilket handlingsrom offentlige oppdragsgivere har til å justere pris i eksisterende kontrakter når verdensbildet endrer seg dramatisk.

Oppfordring fra næringsministeren

I brev av 11. mars 2026 oppfordrer næringsminister Cecilie Myrseth offentlige oppdragsgivere til å bruke balanserte og fremforhandlede kontrakter i sine anskaffelser. Næringsministeren fremhever at ubalanserte kontraktsvilkår kan undergrave konkurransen, medføre høyere priser og resultere i kvalitativt svakere løsninger for det offentlige.

Mange leverandører velger i dag å ikke delta i offentlige anbudskonkurranser fordi kontraktsvilkårene fremstår lite forsvarlige. Når risikoen skyves over på leverandørene, blir resultatet færre tilbydere og svekket konkurranse. Det er derfor avgjørende at kontraktene ikke pålegger leverandørene en uforholdsmessig stor og uforutsigbar risiko.

På denne bakgrunn oppfordrer næringsministeren offentlige oppdragsgivere til å foreta en kritisk gjennomgang av egne kontrakter, rutiner og særvilkår. En mer balansert risikofordeling vil ikke bare bidra til bærekraftige anskaffelser, men også til et sunnere leverandørmarked med styrket konkurranse, til fordel for det offentlige og samfunnet for øvrig.

Lovlige endringer etter anskaffelsesregelverket

I forlengelsen av oppfordringen fra næringsministeren kan det være behov for å gjøre endringer i allerede inngåtte kontrakter. Anskaffelsesregelverket åpner for slike endringer under visse forutsetninger. Et viktig poeng innledningsvis er at endringsbestemmelsene i anskaffelsesforskriften tradisjonelt er utformet med sikte på endringer i selve ytelsen – eksempelvis at leverandøren skal levere noe mer, noe mindre, noe annet, eller innenfor endrede frister. Det er imidlertid ikke noe i anskaffelsesregelverket som utelukker at bestemmelsene om endringer i kontrakt, enten det gjelder endringer i medhold av en endringsklausul, de minimis-endringer eller endringer som følge av uforutsette omstendigheter, også kan benyttes der endringene utelukkende gjelder kontraktens prisingsbestemmelser. I slike tilfeller forblir leveransen uendret, men prisene justeres for å reflektere endrede kostnadsforhold. Denne forståelsen har også støtte i veiledningen som ble utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) i forbindelse med krigsutbruddet i Ukraina i 2022, der oppdragsgivere ble oppfordret til å vurdere henvendelser fra leverandører om prisjusteringer som følge av ekstraordinære kostnadsøkninger.

Anskaffelsesforskriftens del III inneholder tre relevante bestemmelser som kan benyttes for å foreta endringer i inngåtte kontrakter:

• Endringer foretatt i medhold av en endringsklausul – FOA § 28-1 (1) bokstav a).
• Endringer som kun medfører en begrenset prisøkning – FOA § 28-1 (1) bokstav b) (de minimis-unntaket).
• Endringer som skyldes uforutsette omstendigheter – FOA § 28-1 (1) bokstav d).

Endringer foretatt med grunnlag i en av disse bestemmelsene anses ikke som vesentlige, og vil derfor være lovlige. Vi ser nærmere på hver av dem.

Endringer foretatt i henhold til en endringsklausul er i utgangspunktet tillatt, jf. FOA § 28-1 (1) bokstav a. Det innebærer at prisjusteringer foretatt med hjemmel i en prisindeksklausul vil være lovlige.

Det er videre tillatt å gjøre endringer som kun medfører en begrenset prisøkning, jf. FOA § 28-1 (1) bokstav b (de minimis). Prisøkningen må være lavere enn terskelverdiene for kunngjøring i EØS jf. FOA i § 5-3, og må ikke utgjøre mer enn 10 % av den opprinnelige kontraktsverdien for tjeneste- og varekontrakter, eller 15 % for bygge- og anleggskontrakter. I denne sammenheng har EU-domstolen i sak C-282/24 slått fast at det ved vurderingen av om terskelen er overskredet, skal ses hen til den samlede virkningen av endringene. Dersom det foretas flere justeringer i prisingsmodellen – hvor både leverandør og oppdragsgiver gir og tar – er det den samlede prisøkningen som er avgjørende. Betydelige endringer i vederlagsmodellen kan dermed være tillatt så lenge de samlet sett balanserer hverandre, slik at den totale kontraktsverdien ikke øker utover de nevnte tersklene.

FOA § 28-1 (1) bokstav d omhandler uforutsette omstendigheter. Bestemmelsen åpner for endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse da konkurransen ble gjennomført. Vilkårene er at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres, og at prisøkningen ikke overstiger 50 % av den opprinnelige kontraktsverdien.

Den pågående konflikten mellom USA, Israel og Iran skaper betydelig usikkerhet for verdensøkonomien. Det er nærliggende at konflikten har forårsaket, eller vil kunne føre til, uforholdsmessig store prisøkninger som ikke med rimelighet kunne vært forutsett av oppdragsgiver forut for 28. februar 2026. Bestemmelsen om uforutsette omstendigheter vil dermed kunne gi et viktig rettslig grunnlag for prisjusteringer i eksisterende kontrakter. Erfaringene fra Ukraina-krigen gir i denne sammenheng nyttig veiledning for hvordan slike endringer kan gjennomføres i praksis.

Erfaringer fra Ukraina-krigen – rammer for prisjusteringer

Situasjonen som oppstod etter Russlands invasjon av Ukraina i 2022 gir verdifulle erfaringer for den situasjonen vi nå står overfor. Etter krigsutbruddet gikk en rekke leverandører i dialog med sine offentlige oppdragsgivere om prisjusteringer i eksisterende kontrakter. Så langt vi er kjent med, har ingen av disse sakene blitt brakt inn for domstolene eller Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Selv om fraværet av tvister isolert sett kan skyldes at det ikke har blitt klaget, er det nærliggende å ta dette til inntekt for at både oppdragsgiver- og leverandørsiden har ansett slike endringer som lovlige innenfor rammene av anskaffelsesregelverket.

Med utgangspunkt i DFØs veiledning og den praksis som utviklet seg etter Ukraina-krigen, kan det oppstilles visse rammer for når og hvordan prisjusteringer kan foretas i eksisterende kontrakter. For det første må leverandøren kunne dokumentere overfor oppdragsgiver at kontrakten ikke lenger er regningssvarende eller tilsvarende som følge av forhold knyttet til den aktuelle konflikten. Det er dermed en risiko for at leverandøren vil komme i leveranseutfordringer som følge av de økte prisene. Oppdragsgiver bør kreve dokumentasjon av leverandørens økte kostnader, og det er kun reelle kostnadsøkninger knyttet til ytelser som inngår i leveransen som kan gi grunnlag for endring.

For det andre tilsier den praksis som har utviklet seg at partene bør bli enige om en fordeling av de økte kostnadene. Det innebærer at leverandøren ikke uten videre kan skyve samtlige merkostnader over på oppdragsgiver. Kostnadsøkningen bør fordeles mellom leverandør og oppdragsgiver, og der det er relevant, også mottaker av ytelsen dersom dette er en annen enn oppdragsgiver.

For det tredje bør prisjusteringen begrenses til den perioden de økte kostnadene forventes å vedvare, slik at endringene faller bort dersom situasjonen normaliserer seg. Konsekvensene av ekstraordinære omstendigheter er gjerne midlertidige, og en eventuell prisjustering bør følgelig avgrenses til det som er nødvendig for å fange opp den antatt midlertidige prisøkningen. Praksis viser også at det er enklere å oppnå aksept for slike endringer der kontrakten gjelder kritiske samfunnstjenester og prisøkningene er av en slik karakter at de utgjør en alvorlig trussel mot leverandørens evne til å oppfylle kontrakten.

Det er avslutningsvis viktig å understreke at selv om anskaffelsesregelverket åpner for at endringer kan foretas, forutsetter dette at partene blir enige om endringene. Regelverket inneholder ikke bestemmelser som gir den ene parten rett til ensidig å tvinge gjennom prisjusteringer.

Avsluttende merknader

Næringsministerens oppfordring til oppdragsgivere om å benytte fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder må tillegges vekt. Ubalanserte kontraktsvilkår kan svekke konkurransen, redusere antallet tilbydere og i siste instans gi høyere priser og dårligere kvalitet på offentlige anskaffelser. Som gjennomgangen ovenfor viser, gir anskaffelsesregelverket et reelt handlingsrom for prisjusteringer i eksisterende kontrakter når ekstraordinære omstendigheter inntreffer. Erfaringene fra Ukraina-krigen tilsier at dette handlingsrommet kan benyttes på en måte som ivaretar både oppdragsgivers og leverandørens interesser. Ved bruk av midlertidige prisjusteringsmekanismer basert på leverandørens dokumenterte merkostnader vil oppdragsgivere kunne avhjelpe leverandørene i en krevende situasjon, og samtidig sikre et konkurransedyktig leverandørmarked i tiden fremover. Dette bør være i alle parters interesse.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.