Rapport: Prislappen på Intercity-prosjektet eksploderte fra 12 til 40 milliarder på syv år - regjeringen vil ha flere svar

Høsten 2019 ba Samferdsels-departementet om en uavhengig evaluering av de dramatiske kostnadsøkningene på Østfoldbanen mellom Haug-Seut (Råde-Fredrikstad) og Seut-Klavestad (Fredrikstad-Sarpsborg).

Avstanden mellom Haug og Klavestad er om lag 37 kilometer.

Kartleggingen skal ifølge et brev Byggeindustrien har fått innsyn i gi læring for fremtidige prosjekter til både Jernbanedirektoratet og Bane NOR.

I februar leverte Dovre Group Consulting sin rapport der de ser på kostnadsutviklingen fra anbefalt alternativ i konseptvalgutredning (KVU) via forstudie til teknisk hovedplan.

Rapporten var bestilt av Jernbanedirektoratatet på oppdrag fra Samferdselsdepartementet.

Fra 12 milliarder til 40 milliarder

Evalueringen viser hvordan kostnadsestimatene for Intercity-prosjektet har eskalert i et dramatisk tempo fra KVU og frem til hovedplan:

I 2012 var estimatet 12 milliarder kroner.

I 2016 hadde det økt til 20 milliarder kroner.

I 2019 hadde estimatet økt på nytt - denne gangen til over 40 milliarder kroner.

De siste estimatene på over 40 milliarder kroner ble ifølge Dovre-rapporten utarbeidet av Bane NOR i forbindelse med tekniske hovedplaner i 2019.

Tallene i rapporten er basert på en kostnadsoppstilling utført av Dovre Group Consulting, i hovedsak basert på tallmateriale fra Jernbaneverket og Bane NOR.

Ble for generelle i kostnadsestimeringen

Evalueringen viser at man i tidligfase undervurderte krevende grunnforhold og tok for lite hensyn til fordyrende lokale forhold. I stedet ble det i stor grad brukt såkalte erfaringsbaserte byggeklosser i tidligfase.

– Det er etter vår vurdering gjennomgående tatt for lite høyde for strekningenes særegenheter, skriver Dovre i rapporten.

Rapporten viser også at nøkkeltallene som ble brukt for å estimere kostnader i tidligfase, ikke ble fortløpende oppdatert med ny kostnadsinformasjon fra ferdigstilte prosjekter.

Dovre Group peker også på at estimeringsmetodikk ved enkelte anledninger ble brukt feil.

Konsulentselskapet mener dog det er vanskelig å fastslå om det fantes informasjon om grunnforholdene som burde vært en del av estimeringen.

En av de konkrete anbefalingene i rapporten er at Jernbanedirektoratet etablerer en sterk sentral estimeringsfunksjon for å styrke kostnadsanslagene i tidligfase.

Mener fire hovedområder forklarer kostnadsøkningen

Dovre Group mener noen få områder forklarer nærmest hele kostnadsøkningen på Intercity-prosjektet:

• Underbygning økte fra 2012 til 2019 med 12,4 milliarder kroner. Hovedårsakene skal være store kostnader knyttet til arbeider med stabilisering av områder med dårlige grunnforhold og mer konstruksjoner enn hva som ble lagt til grunn i tidligfaseestimatet.
• Kostnadene for stasjoner økte med 5,5 milliarder kroner. Dette er en økning som i all hovedsak knyttet til bygging og oppgradering av Fredrikstad og Sarpsborg stasjon.
• Deponi-kostnader økte med 3,6 milliarder kroner.
  
• Summen for grunnerverv økte med 2,7 milliarder kroner.

– Disse områdene utgjør, sammen med økning i forventet tillegg som følge av usikkerheten i prosjektet, over 27 milliarder kroner av kostnadsøkningen, skriver konsulentselskapet.

Vil ha grundigere gjennomgang

Samferdselsdepartementet har gjennomgått rapporten og mener den gir et godt grunnlag for å vurdere årsaksforhold.

Men de ber samtidig Jernbanedirektoratet om en grundigere gjennomgang av prosjektgjennomføringen.

I et brev til Jernbanedirektoratet ber de spesielt om mer informasjon rundt rutinene for endringsledelse og for endringsmeldinger som går mellom Bane NOR og Jernbanedirektoratet.

I tilbakemeldingen lister departementet opp punkter som de supplerende undersøkelsene bør gi svar på:

• hvordan prosjekteierstyringen har lagt til rette for god rapportering om endringer i prosjektet og styring av kostnadsutviklingen
• i hvilken grad det har vært etablert et system for endringsledelse
• hvordan endringer er blitt dokumentert
• hvem som har besluttet endringer
• om det har vært en systematisk plan for oppdatering av kostnadsestimater
• om utredning og planlegging av prosjektet kunne eller burde vært gjort annerledes, og hva som eventuelt bør gjøres annerledes i kommende utbyggingsprosjekter

Departementet vil snu alle steiner i jakten på svar

Statssekretær John-Ragnar Aarset (H) skriver i en e-post til Byggeindustrien at evalueringene som er bestilt for både Østfoldbanen og Follobanen er et uttrykk for at de ønsker å snu alle steiner i jakten på forklaringer bak kostnadsøkningene.

Målet er å unngå lignende smeller i fremtidige prosjekt.

Han understreker samtidig om at evalueringsarbeidene ikke er et uttrykk for at departementet ikke er trygge på prosjektstyringen og ledelsen på Østfoldbanen eller og Follobanen at de  har gjort seg opp en mening om hvorvidt Bane NOR har hatt god nok kontroll.

– For å konkludere i saken trenger departementet gode svar på de spørsmålene som er stilt, skriver han i e-posten til Byggeindustrien.

Jernbanedirektoratet: Tok lang tid før endringsmeldingene kom

Jernbanedirektoratets direktør Kirsti Slotsvik sier til Byggeindustrien at hun har forståelse for at Samferdselsdepartementet har behov for å gå enda mer i dybden enn hva som er gjort i den første evalueringsrapporten.

– Jeg oppfatter at departementet er fornøyd med mye av det de får svar på, men at de nå ber oss om å analysere konkrete årsakssammenhenger til hvorfor økningene har blitt så voldsomme som de har blitt. De ber oss gå inn og analysere prosjektstyringen utover bare å konstatere at bruer og stasjoner er blitt så og så mye dyrere, sier jernbanedirektør Kirsti Slotsvik til Byggeindustrien.

– Har man hatt gode nok systemer for rapportering av endringer og styring av kostnadsutviklingen på Østfoldbanen?

– Mye av diskusjonen har gått på om man klarer å avdekke kostnadsøkningene raskt nok og hvorvidt system for endringsmeldinger fungerer, slik at disse kommer tidlig nok fra Bane NOR til Jernbanedirektoratet. Østfoldbanen er et eksempel der Bane NOR jobbet lenge med planene før kostnadsøkningene ble dokumentert. Man kan jo stille spørsmål ved om man burde ha meldt på et tidligere tidspunkt at forventningene ikke kunne oppfylles, da dette ble tre ganger så dyrt, sier Kirsti Slotsvik.

– Burde ikke Jernbanedirektoratet også selv vært tettere på for å sikre god styring og kostnadskontroll?

– Ett av prinsippene i forholdet mellom direktoratet og Bane NOR er at prosjektet skal styre mot et gitt styringsmål. Hvis det kommer på forhold som truer eller at noen av målene ikke kan nås, skal Bane NOR endringsmelde og dokumentere. Direktoratet var kjent med at det var risiko for kostnadsøkning, men ikke kjent med nivået. Så snart direktoratet ble kjent med det nye kostnadsnivået, ble Bane NOR bedt om å se på kostnadsbesparelser. Derfor er ett av elementene i tilleggsevalueringen å se på systemet for estimering og endringsmeldinger, sier Slotsvik.

– I rapporten kommer det frem at prislappen nå er på over 40 milliarder kroner. Hva betyr dette konkret for prosjektet?

– Dette blir da et prioritetsspørsmål innenfor de rammer som blir tilgjengelig fremover. Ut fra de rammene som er forespeilet i kommende NTP, vil det være vanskelig å kunne finansiere hele utbyggingen slik den nå fremstår. Spørsmålet blir da hvordan kan man øke togtilbudet syd for Moss uten å måtte bygge hele prosjektet mellom Haug og Klavestad. Dette svaret har vi ikke helt ennå, men håper vi kan ha et nærmere svar i tilknytning til neste leveranse til NTP i oktober, sier Slotsvik.

Til tross for at departementet ber om flere undersøkelser, mener Slotsvik rapporten de har fått fra Dovre svarer godt på de forholdene som Dovre ble bedt om å evaluere.

– Tilleggsevalueringen skal ta for seg prosjektstyrings- og estimeringsprinsippene, noe som kompletterer godt den rapporten vi allerede har, sier Slotsvik. 

Bane NOR: - Har etablert system for endringsmeldinger

Byggeindustrien har spurt konsernsjef i Bane NOR, Gorm Frimannslund, om de har hatt gode nok systemer på plass for rapportering om endring i prosjektet og styring av kostnadsutviklingen.

I en mail svarer han følgende:

– Bane NOR har et etablert system med endringsmeldinger mellom oss og Jernbanedirektoratet på de prosjektene som er i produksjon på Østfoldbanen. For de prosjektene som er i planfase mellom KS1 og KS2 (kvalitetssikring av konseptvalg journ. anm) har det ikke vært benyttet et system for endringsmelding mellom Bane NOR og Jernbanedirektoratet.

–Har Bane NOR har hatt gode systemer for endringsledelse og dokumentasjon av endringer på prosjekter som Østfoldbanen og Follobanen?

– Bane NOR er positiv til at det gjøres objektive utredninger av prosjekter, spesielt i tidlig planfase, men også for prosjekter i byggefase. Det gir konstruktive underlag for læring og forbedring. Når det gjelder Østfoldbanen fra Haug er det er viktig å merke seg at kostnadsøkningene som omtales er økninger i kostnadsestimat på et prosjekt i en planfase. Det er altså ikke kostnader som er påløpt eller overskridelse av vedtatt kostnadsramme eller budsjett. Det er også viktig å presisere at det ikke er tatt noen formel beslutning om prosjektene fra Haug og videre til Halden. Formelle beslutninger tas ved fastsatte milepeler, svarer Gorm Frimannslund.

– Samferdselsdepartementet ber om en gjennomgang om det har vært en systematisk plan for oppdatering av kostnadsestimater og en vurdering av utviklingen i usikkerheten knyttet til prosjektet. Har Bane NOR hatt en systematisk plan for dette?

– Bane NOR oppdaterer kostnadsutviklingen og risikoutvikling jevnlig og systematisk for alle prosjekter i produksjon. For prosjektene som er i en tidlig planfase er dette ikke gjort på samme måte. For prosjekter i tidlig planfase er det et forbedringsområde som Bane NOR og Jernbanedirektoratet må se på i fellesskap, svarer Frimannslund.

Dovre Group viser til rapporten

Dovre Group Consultings administrerende direktør, Stein Berntsen, skriver følgende i en e-post til Byggeindustrien:

– Vår rapport dokumenterer våre vurderinger, og vi ønsker ikke kommentere innholdet utover det som fremkommer der. For kommentarer til departementets ønske om ytterligere undersøkelser, viser vi til vår oppdragsgiver Jernbanedirektoratet, skriver Stein Berntsen i e-posten.