Med dagens anskaffelsesforskrift kom det en ny regel om maksimalt to ledd med underentreprenører. Norske oppdragsgivere følger dette lojalt i sine bygg- og anleggskontrakter. Men er regelen i samsvar med EØS-retten?
Anskaffelsesforskriften pålegger offentlige oppdragsgivere å stille kontraktskrav som begrenser antall ledd med underentreprenører en entreprenør kan ha under seg i bygg- og anleggskontrakter som skal kunngjøres.
Den aktuelle bestemmelsen sier:
«Oppdragsgiveren skal stille krav om at leverandørene kan ha maksimalt to ledd i leverandørkjeden under seg når leverandøren skal utføre bygge- og anleggsarbeider.»
I bestemmelsens annet ledd er det regulert når oppdragsgiver likevel kan dispensere fra dette.
Bestemmelsen er særnorsk, og stammer ikke fra EUs anskaffelsesdirektiv, i motsetning til de fleste andre bestemmelsene i anskaffelsesforskriften.
Denne type kontraktsbegrensninger på antall ledd med underentreprenører, ble praktisert av flere store, statlige oppdragsgivere også under den gamle anskaffelsesforskriften. Under arbeidet med ny anskaffelsesforskrift ble det foreslått å ta inn en forskriftsregel som pålegger alle oppdragsgivere å innta slike bestemmelser i sine kontrakter.
Departementet sendte forslaget ut på en særskilt høring, og begrunnet det i et formål om å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Begrunnelsen er særlig at det for oppdragsgivere i praksis er vanskelig å kontrollere ansattes lønns- og arbeidsvilkår i lange kjeder med underleverandører under leverandøren som utfører arbeider.
Selv om utgangspunktet er kontraktsfrihet, og selv om formålet bak bestemmelsen utvilsomt er godt, kan det stilles spørsmål om bestemmelsen er forenlig med EØS-retten.
Både etter EØS-retten generelt, og det EØS-rettslige anskaffelsesdirektivet spesielt, gjelder nemlig begrensninger på hva slags kontraktsvilkår en oppdragsgiver kan oppstille i en anskaffelse. Generelt gjelder de grunnleggende prinsippene om fri flyt av tjenester og etableringsfriheten. Spesielt gjelder et utgangspunkt om at leverandørene har rett til å organisere seg slik de ønsker og finner mest hensiktsmessig, da dette bidrar til økt konkurranse.
I en tidligere artikkel, Byggeindustrien nr 14/2018, omtalte vi en sak fra EU-domstolen, der et kontraktskrav som tilsa at minst 25 % av arbeidene måtte utføres av leverandørens egne ansatte, ble underkjent med den begrunnelse at dette var i strid med EØS-retten. Generaladvokaten uttalte i den saken:
«[Anskaffelsesdirektivet] tilsigter ikke alene at undgå hindringer for den fri bevægelighed for tjenesteydelser i forbindelse med indgåelsen af offentlige bygge- og anlægskontrakter eller offentlige vareindkøbskontrakter, men også at garantere en effektiv konkurrence ved tildelingen af offentlige kontrakter. … Underentrepriser bidrager derfor til at opnå direktivets målsætninger ved at øge antallet af potentielle ansøgere ved indgåelsen af offentlige kontrakter.»
Generaladvokatens uttalelsen viser EU-rettens utgangspunkt. Samtidig kan det likevel være lovlig med kontraktskrav som legger begrensinger på bruken av underentreprenører. Men slike begrensninger må imidlertid normalt forankres i et konkret unntak i anskaffelsesdirektivet eller begrunnes særskilt i hvert tilfelle. Dette illustreres gjennom en annen sak fra EU-domstolen, C-298/15, avsagt i april 2017. Saken handlet om en litauisk lovregel som påla entreprenøren å utføre «hoveddelen» av entreprisen selv, og ikke overlate dette til underentreprenører. Bakgrunnen for lovhjemmelen var at litauiske myndigheter hadde dårlig erfaring med overdragelse av hele eller store deler av entreprisene fra større entreprenører til mindre underentreprenører da dette syntes å gå på bekostning av kvaliteten og gjennomføringen av arbeidene. Dette en gyldig grunn, sa EU-domstolen. Det domstolen imidlertid ikke godtok, var at dette var en generell regel, som ikke krevde at det ble foretatt en særskilt vurdering i det enkelte tilfellet.
Her er man i kjernen av det mulige problemet med den norske forskriftsregelen. Bestemmelsen gjelder generelt for alle bygg- og anleggskontrakter med verdi over 1,3 millioner kroner. Begrensningene gjelder alle disse kontraktene, uavhengig av om oppdragsgiver foretar en særskilt vurdering av om det er påkrevet eller hensiktsmessig å begrense antall ledd med underentreprenører i den enkelte kontrakt. Tvert imot har ikke oppdragsgiver anledning til å åpne for flere ledd med underentreprenører selv om man i det enkelte tilfellet skulle mene at forskriftens begrensning ikke er påkrevet. Den eneste unntaksmuligheten forskriften åpner for i perioden fram mot kontraktsinngåelse, er unntak for å sikre tilstrekkelig konkurranse blant leverandørene, som er et annet vurderingstema. Forskriften åpner derimot ikke for unntak hvis oppdragsgiver skulle mene at det er uproblematisk å følge opp ansattes lønns- og arbeidsvilkår, selv om en leverandør har flere ledd enn to underentreprenører under seg.
For oppdragsgiver er dette en vanskelig situasjon. Forskriftsbestemmelsen er utvetydig- og plikten gjelder i alle konkurranser om bygg- og anleggskontrakter som skal kunngjøres. Selv om en oppdragsgiver skulle mene at forskriftens begrensning av antall underentreprenørledd ikke er nødvendig eller hensiktsmessig i sitt tilfelle, vil oppdragsgiveren likevel være forpliktet til å gjennomføre anskaffelsen i tråd med den norske anskaffelsesforskriften. Spenningsforholdet mellom forskriftsbestemmelsen og EU-retten kan på den annen side være svært interessant for entreprenørene. Dersom en entreprenør, i en konkret konkurranse, mener at det er nødvendig eller klart hensiktsmessig å organisere seg med underentreprenører i flere enn to ledd, kan leverandøren vurdere å utfordre forskriftsbestemmelsen. Blir leverandøren avvist fordi han har flere enn to ledd med underentreprenører i kjede under seg, kan han bringe saken inn for domstolen, med påstand om at den generelle forskriftsregelen skal settes til side fordi den ikke er i tråd med Norges EØS-forpliktelser.
Så får vi se hva domstolene eventuelt måtte mene om dette.