Innlegg: Lempeligere regler for lovlig anbuds- og prosjektsamarbeid

Konkurransetilsynets (strenge) tilnærming: Hvis et foretak kan levere alene – Nei!

Konkurransetilsynet publiserte sin veileder om prosjektsamarbeid i 2014, dvs. når konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende avtaler (krrl. § 10) kommer til anvendelse på denne typen samarbeid.

Utgangspunktene for vurderingen fremgår av veilederens avsnitt 38 og 39:

«…Konkurransetilsynet [vil] legge til grunn at et samarbeid om felles anbud mellom foretak som hver for seg kan gjennomføre prosjektet alene, normalt vil ha et konkurransebegrensende formål i konkurranselovens forstand, og derfor være i strid med konkurranseloven § 10 første ledd. […]

I den konkrete og objektive vurderingen av hvorvidt foretakene har mulighet til å inngi separate tilbud vil Konkurransetilsynet typisk ta utgangspunkt i foretakenes ressurser sett opp mot prosjektets karakter og størrelse. I en slik vurdering vil tilsynet kunne vektlegge foretakenes eksisterende personell, teknisk utstyr, teknologi og geografisk tilstedeværelse. Videre vil tilsynet vurdere foretakenes muligheter til å tilegne seg manglende kapasitet og kompetanse.»

Etter Konkurransetilsynets veileder er derfor vurderingstemaet for om samarbeidet rammes av forbudet i konkurranseloven § 10, i første rekke hvorvidt foretakene – uten samarbeidet – ville ha hatt en (i noen grad teoretisk) mulighet til å inngi separate bud på prosjektet, og har oppstilt utgangspunktet i et flytskjema på sine hjemmesider som følger:

Videre har Konkurransetilsynets vurdering av unntaksmuligheten i konkurranseloven § 10 (3) vært meget snever, og gitt lite handlingsrom for en praktisk eller kommersiell tilnærming. Tilsynet har lagt til grunn at foretak må legge «alle egg i samme kurv» i en slik vurdering. Finansiell risiko er irrelevant og samarbeid som gir kvalitetsforbedringer vil gjennomgående ikke være lovlig hvis et foretak kan levere et tilbud alene.

Derfor, når en vurderer hvorvidt et anbuds- eller prosjektsamarbeid er lovlig basert på Konkurransetilsynets veileder, vil en gjennomgående havne i en «rød boks» så fremt partene kan levere tilbud alene, eller har anledning til å utvide sin kapasitet.

Konkurransetilsynets standpunkt har begrenset selskapers kommersielle handlingsrom og hindret hensiktsmessige samarbeidskonstellasjoner, i praksis i noen grad til forskjell fra det en finner av konsortieavtaler i andre europeiske land – altså land som har de samme konkurransereglene som Norge.

Konkurransetilsynets tilnærming har av samme grunn vært gjenstand for ganske krass kritikk. Da også fra vår side på Bygg.no, eksempelvis i innlegget «Konkurransetilsynet må gi bedre veiledning» fra 2018 og i et intervju «Kan bli enklere for entreprenørene å inngå tilbudssamarbeid» fra 2022 i forbindelse med Europakommisjonens første tanker om å korrigere den norske og skandinaviske kursen.

Europakommisjonens nye retningslinjer: Ja til samarbeid som gir kunden et bedre tilbud
Frem til i dag har verken Europakommisjonen eller ESA adressert den mer granulerte lovlighetsvurderingen av anbuds- eller prosjektsamarbeid mellom konkurrenter i sine retningslinjer etter konkurransereglene i EU-retten (art 101 TEUV) og EØS-avtalen (art 53 EØS).

Europakommisjonen publiserte sine nye retningslinjer - Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal co-operation agreements – 1. juni i år. De trer strengt tatt i kraft først ved offisiell publisering i EU-tidende, ventelig mot slutten av juni, men det har ingen praktisk betydning. Retningslinjene inneholder et eget punkt 5.4 «Bidding Consortia».

Utgangspunktet for vurderingen er selvsagt det samme: Hvis et foretak ikke kan tilby på et oppdrag eller et prosjekt alene, er samarbeid lovlig. Europakommisjonens tilnærming er imidlertid en annen en Konkurransetilsynets, da Europakommisjonen fokuserer på lovlighet – ikke ulovlighet. Retningslinjene uttrykker (avsnitt 352):

«A bidding consortium agreement – irrespective of its legal qualification – will not restrict competition within the meaning of Article 101(1) if it allows the parties to participate in projects that they would not be able to undertake individually. In that scenario, the parties to the bidding consortium agreement are neither actual nor potential competitors for the implemention of the project. This may be the case where the parties to a bidding consortium agreement supply different services that are complementary for the purposes of participation in the tender procedure. This may also be the case where the parties to the bidding consortium agreement, although all active in the same market(s), cannot carry out the project individually, for example due to the size of the project or its complexity.”

Hva gjelder den rettslige vurderingen av kapasitet åpner de nye retningslinjene for øvrig for en kommersiell og pragmatisk tilnærming, hvor også finansiell/kommersiell risiko er direkte relevant. Retningslinjene lyder (avsnitt 353):

«The assessment of whether the parties are capable of competing in a tender procedure individually, and are thus competitors, depends firstly on the requirements included in the tender rules. However, the mere theoretical possibility of carrying out the contractual activity alone does not automatically make the parties competitors: it is necessary to assess whether each party is realistically capable of completing the contract on its own, taking into account the specific circumstances of the case, such as the size and capabilities of the undertaking, the level of financial risk induced by the project as well as the level of the investments required for the project, and the present and future capacity of the undertaking assessed in light of the contractual requirements.”

Europakommisjonen går så over til å angi prosjektsamarbeid som faktisk vil være ulovlig, eksempelvis at foretakene kan levere egne tilbud og at et fellestilbud ikke gir noen fordeler for oppdragsgiver, eller at samarbeidet utelukker konkurransen. Et eksempel på det siste er en konkurranse med to potensielle tilbydere som kan levere separate tilbud: Disse to kan ikke lovlig samarbeide da samarbeidet fjerner enhver konkurranse om oppdraget. Eksemplene er opplagte, men viktige.

Etter dette adresserer retningslinjene rammen for lovlig samarbeid når, og til tross for at, selskapene kan levere egne tilbud. Det uttales eksplisitt at et prosjektsamarbeid anses lovlig dersom samarbeidet medfører dokumenterbare effektivitetsgevinster for oppdragsgiver, herunder lavere pris, bedre kvalitet og/eller en mer effektiv prosjektgjennomføring (avsnitt 358 og 359):

“In any event, a bidding consortium agreement between competitors to which Article 101(1) applies may fulfil the conditions of Article 101(3). Possible efficiencies may take the form of lower prices, but also of better quality, greater choice or faster realisation of the products or services covered by the call for tenders. […]

In essence, the conditions of Article 101(3) may be fulfilled if the joint bid allows the parties to submit an offer that is more competitive than the offers that they could have submitted on their own – in terms of price and/or quality – and the benefits accruing to the contracting entity and final consumers outweigh the restrictions of competition.”

Som det fremgår oppstiller Europakommisjonens nye retningslinjer et helt annet utgangspunkt enn Konkurransetilsynets veileder: Det er ingen presumpsjon for ulovlighet og lovlighet kan dokumenteres ved påviste effektivitetsgevinster slik som lavere pris, bedre kvalitet eller økt gjennomføringsevne.

Europakommisjonen angir i tillegg et konkret eksempel på et lovlig konsortium i avsnitt 365:

“Situation: Undertakings A and B are competing providers of specialised medical products for hospitals. They decide to enter into a bidding consortium agreement to submit joint bids in a series of tenders organised by the national health system in a Member State, for the supply of a set of plasma-derived medicinal products to public hospitals. The criterion for the awarding of contracts is the most economically advantageous tender, taking into account a balance between price and quality. In particular, additional points are awarded in case the offer includes a series of optional products. Both Undertakings A and B could each compete in the tenders individually, on the basis of the requirements included in the tender rules. In fact, both Undertakings A and B have already competed individually in one of the relevant tenders, adjudicated to another participant as A’s and were inferior, in terms of price and quality, in particular because of a limited offer of optional products. In general, there are at least two other participants in the tender procedures in question.

Analysis: As Undertaking A and B could each compete individually in the tenders, their joint participation may restrict competition and Article 101(1) applies. The agreement therefore needs to be assessed under Article 101(3). According to the result of the previous tender procedure where the parties competed separately, it appears that a joint offer would be more competitive than the individual offers, in terms of pricing and range of products offered, in particular optional products, which is particularly important for the tendering authority. The bidding consortium agreement appears to be indispensable for the parties involved to submit a truly competitive offer in the tender procedures, compared with the offers presented by the other participants. It is understood that the parties would be able to demonstrate that the joint bidding creates a significant degree of synergies capable of leading to efficiencies – in the form of lower prices and increased quality – in turn leading to a more competitive offer. Competition in the tender procedure is not eliminated as at least two other relevant competitors are capable of participating independently in the tender procedure. This implies that the efficiency gains of the joint offer could benefit the contracting entity and ultimately consumers. Therefore, the agreement appears to fulfil the conditions of Article 101(3).”

Dette eksempelet – to konkurrenter som samarbeider til tross for at de kan levere egne tilbud med begrunnelse i at samarbeidet genererer et mer kompetitivt tilbud – er altså lovlig etter Europakommisjonens retningslinjer. Noe paradoksalt synes det samme eksempelet å være ulovlig etter Konkurransetilsynets skjematiske tilnærming og veileder av 2014.

Europakommisjonens nye retningslinjer åpner for en betydelig større adgang for samarbeid mellom konkurrenter om felles tilbud på prosjekter og i anbudssammenheng.

Forutsetningen er imidlertid at samarbeidet medfører dokumenterbare effektivitetsgevinster for oppdragsgiver. Vi vil klart anbefale at både fellestilbud og samarbeidsavtaler inneholder en redegjørelse for synergiene, altså hvilke fordeler samarbeidet gir oppdragsgiver hva gjelder pris, kvalitet og/eller gjennomføringsevne.

De nye retningslinjene må også legges til grunn ved forståelsen av konkurranseloven (§ 10), og en må forvente at Konkurransetilsynet nå opphever sin egen veileder.

Tiden hvor norske entreprenører blir utkonkurrert av internasjonale aktører er kanskje over?

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatternes regning.