Riksrevisjonen: Mange av konfliktene i anleggsbransjen skyldes svakheter hos Vegvesenet

Riksrevisjonen har sett nærmere på årsaker til og konsekvenser av rettslige konflikter mellom byggherre og entreprenør i veiutbyggingsprosjekter.

Hovedfunnene fra revisjonen er at:

• Konfliktnivået i veiutbyggingsprosjekter har økt.
  
• Mange konflikter skyldes svakheter i SVVs kontraktstrategi og kontraktsoppfølging.
• Dialogen og samhandlingen mellom byggherre og entreprenør i gjennomføringen av prosjekter er ikke god nok.
• Riksrevisjonen mener også det er kritikkverdig at konfliktløsningsordninger i prosjektene ikke har vært utnyttet bedre og at alternativene til tvisteløsning i domstolene ikke i større grad er tatt i bruk.

Flere konflikter de siste årene

I perioden mellom 2010 og 2019 hadde Vegvesenet i alt 73 tvistesaker i forbindelse med vegutbyggingsprosjekter på riksveg.

Det har til enhver tid vært mellom to og 14 tvister per år av de om lag 170 kontraktene som inngås årlig.

Siden 2015 har antall konflikter ligget jevnt på et høyere nivå enn i perioden 2010–2014. I perioden 2015–2019 har det vært 48 tvistesaker.

Summene det krangles om er store.

 – Undersøkelsen viser at det samlede omtvistede beløpet i perioden er på 6,4 milliarder kroner, slik det er uttrykt gjennom entreprenørenes krav (påstand) når SVV stevnes, skriver Riksrevisjonen i sin rapport.

I tillegg til konfliktene på riksveg har det også vært konflikter i fylkesvegprosjekter.

Det finnes ikke fullstendig statistikk over disse sakene, men ifølge Riksrevisjonen indikerer antall dommer som er avsagt i perioden 2015–2019, at omfanget av konfliktene på fylkesveg kan være i samme størrelsesorden som på riksveg.

Svakheter i kontratsstrategi og -oppfølging

Riksrevisjonen mener at mange konflikter skyldes svakheter i SVVs kontraktstrategi og kontraktsoppfølging. SVV bruker i all hovedsak utførelsesentreprise som entrepriseform, og tvistesakene som er omtalt har omhandlet utførelsesentrepriser.

Bruk av utførelsesentrepriser forutsetter at byggherre utarbeider gode konkurransegrunnlag. Undersøkelsen viser imidlertid at det i flere konkurranse- og kontraktsgrunnlag er feil, mangler og uklarheter, skriver Riksrevisjonen.

 – Domstolene har i flere saker gitt entreprenører medhold i at konkurransegrunnlaget ikke har vært godt nok til at entreprenørene har kunnet prise anbudene ut fra det reelle arbeidsomfanget i kontrakten. Undersøkelsen viser videre at domstolene i flere saker har gitt entreprenørene medhold i at kontraktene er uklare og gir rom for ulike tolkninger. I flere av dommene kommer det også fram at det har vært mangelfull tilstedeværelse og oppfølging av prosjektene og utfordrende samarbeidsforhold mellom byggherre og entreprenør. Etter vår vurdering har disse forholdene påvirket gjennomføringen og bidratt til konfliktene som har oppstått, skriver Riksrevisjonen.

Stiller spørsmål ved fokus på lavest pris

Ifølge Riksrevisjonen kan Statens vegvesen fokus på lavest pris, gitt at de grunnleggende konkurransekraven har vært møtt, ha vært feilslått og konfliktskapende.

 – Dette kriteriet gir entreprenørene insentiv til å prise anbudene lavt og ofte uten fortjeneste for å vinne konkurransen. Gjennomgangen av tvistesakene viser at det som hovedregel oppstår endringer i et prosjekt, og at entreprenøren derfor krever kompensasjon for endringen og eventuelle merkostnader som følge av dette, fra byggherre. Etter vår vurdering er valg av anbud utelukkende på grunnlag av lavest pris i liten grad egnet i utførelsesentrepriser hvor det med stor sannsynlighet vil oppstå store endringer, skriver Riksrevisjonen.
Kan gå utover konkurranse og fremtidige veiprosjekter

Ifølge Riksrevisjonen kan de økonomiske konsekvensene av konfliktene svekke muligheten for å realisere målet om å realisere ambisjonene som ligger inne i Nasjonal transportplan.

De frykter også at det høye konfliktnivået gjør det mindre attraktivt for entreprenørene å konkurrere om kontraktene.

 – Dette vil kunne svekke konkurransen i bransjen og dermed gi staten høyere utbyggingskostnader. Selv om det store flertallet av kontraktene gjennomføres uten at konflikter bringes inn for rettsapparatet, viser undersøkelsen at det er noe færre tilbydere per kontrakt i SVVs prosjekter mot slutten av undersøkelsesperioden. Utviklingen i retning av flere konflikter er derfor uheldig etter vår vurdering, skriver Riksrevisjonen.

Vegvesenet tror ny divisjonsmodell vil hjelpe

Utbyggingsdirektør Kjell Inge Davik i Statens vegvesen har foreløpig ikke fått lest rapporten til Riksrevisjonen, men kjenner seg igjen i beskrivelsene av konfliktnivået.

– Vi må få litt tid til å gå gjennom rapporten nøye, men utfra det som det referes til i saken så er dette forhold som ligger tilbake i tid helt til 2010. Store deler av den omorganiseringen vi har vært gjennom er med på å tydeliggjøre vårt ansvar i anskaffelser på en annen måte enn tidligere. I dag er vi en utbyggingsdivisjon som jobber på en mer helhetlig måte med anskaffelser enn hva som var tilfellet før da vi var fem ulike regioner, sier Kjell Inge Davik.

Senest under bransjedagen med entreprenørene mandag, varslet Vegvesenet en kursendring i kontraktsstrategien.

Hovedbudskapet som gikk igjen på bransjedagen var mer vekt på tidliginvolvering av bransjen, mindre fokus på pris og at man vil jobbe med nye kontraktsmodeller der man jobber aktivt med risikofordelingen mellom byggherre og entreprenør.

– Mer samarbeid med bransjen og tidliginvolvering er en del av den nye måten vår å kontrahere på. Både gjennom Helgelandsmodellen og OPS-kontraktene har vi trukket markedet til oss i tett dialog, og vi har også hatt et godt og tett samarbeid med alle bransjeorganisasjonene, sier Davik.

– Men kjenner du deg likevel igjen i kritikken som Riksrevisjonen reiser?

– Ja, jeg kan kjenne meg igjen i noe av det. Vi har hatt et høyt konfliktnivå, og vi vet også at det er noen saker som fremdeles ikke er ordnet opp i. Men nå vi må se fremover og løse ting på nye måter, blant annet gjennom nye måter å kontrahere på. Historisk sett har pris vært et bærende element for Vegvsenet, men i fremtiden vil også andre kritierier spille sterkere inn i vurderingene, sier Davik.