Juridiske spørsmål ved småkraftverk

Småkraftboomen aktualiserer en rekke juridiske spørsmål, i alle fasene av et småkraftprosjekt.

Som Bygg.no tidligere i høst har omtalt, ligger i dag om lag 500 småkraftsøknader i konsesjonskø hos Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). I tillegg er det allerede gitt over 300 konsesjoner. Bygging og idriftsettelse av småkraftverk skjer fortløpende. Etter at prosjektet er skissert, omsøkt og finansiert kommer byggefasen – tidspunktet hvor planene skal settes i verk.

Mer enn byggefasen
Byggefasen omfatter tradisjonelt innhenting av priser, kontrahering av prosjekt- og byggeledelse, rådgivere, utførende entreprenører, leverandører, forberedelse av grunn, i tillegg til oppføring og overtakelse av kraftverket. Det skjer en naturlig overgang fra søknadsfasen ved at byggingen må skje innenfor rammene i konsesjonen fra NVE eller bygningsmyndighetenes tillatelse.

Dernest vil også andre avtaler som byggherren eller dens forgjenger har inngått, danne basis inn i fasen prosjektet nå er i. For det første vil det gjerne være inngått en kraftsalgsavtale. Denne avtalen med kjøper av energien innebærer ofte forutsetninger for produksjonsvolumet, som igjen gir føringer for byggingen. For det andre vil en avtale med grunneierne ha betydning i byggefasen ettersom den typisk vil inneholde klausuler om opparbeidelse av vei og bruer. Dette påvirker både pris og beskrivelse. Avtalen med grunneierne vil videre avgrense den grunn som skal benyttes. Byggefasen innledes derfor hensiktsmessig med en gjennomgang og avklaring av blant annet disse forutsetningene.

Organiserings- og kontraheringsfasen
Prosjektorganiseringen må balansere kostnader og risiko. Jo flere fag som skal arbeide separat, jo flere kontrakter må inngås. Og videre; jo større antall kontrakter byggherren er part i, jo større administrasjonskostnader må påregnes. I tillegg vil andre faktorer - som for eksempel ønske om lokal verdiskaping gjennom bruk av lokale entreprenører, eller oppfatninger om hvem som leverer den beste varen - være med på å bestemme organiseringen. Offentlig eide foretak har begrenset adgang til å påvirke valg av underleverandører/underentreprenører.

Kontraheringsfasen består av planleggingsfasen og kontraktsskrivingsfasen. Planleggingsfasen gjelder valg av entrepriseform, hvilket – som nevnt - har en side til risikofordeling og en side til pris. Både under planlegging og ved valg av kontraktsparter er det offentlige, og selskaper eid av det offentlige, bundet av anskaffelsesregelverket. Disse vil være underlagt et mer omfattende regelverk og dets begrensninger. Private står friere. Anskaffelsesregelverket gir imidlertid mat til en rekke rettslige problemstillinger for småkraftbransjen.

Byggherrens anbudsgrunnlag består i hovedsak av en beskrivelse av det som skal utføres, samt kontraktsvilkårene. Beskrivelsen kan utformes som en funksjons- eller detaljbeskrivelse, og valget har en side mot organiserings- og kontraktsform. Dersom byggherren velger å beskrive kontraktsarbeidet med en funksjonsbeskrivelse, overlates til entreprenøren å prosjektere innenfor de rammer og krav som beskrivelsen og kontrakten legger (totalentreprise). I detaljbeskrivelsen er alle prosesser, arbeider og oppbygging av kontraktsarbeidet beskrevet slik at det er byggherren som har ansvaret for prosjekteringen. Det er viktig at det nedlegges grundig arbeid i utforming av beskrivelsen i det feil, mangler eller uklarheter ofte kan føre til friksjon mellom partene og forstyrre prosjektets fremdrift.

Valg av entrepriseform – risikofordeling
Hva gjelder entrepriseformene kan man på overordnet nivå skille mellom generalentrepriser - hvor én aktør påtar seg ansvaret for hele eller det vesentligste av prosjektet, og delentrepriser - hvor det inngås kontrakter med ulike aktører for hvert enkelt fag. Videre kan man skille mellom totalentrepriser - hvor entreprenøren, som nevnt, har ansvar og risiko for både prosjektering og utførelse, og utførelsesentrepriser - hvor entreprenøren kun har ansvar for å utføre i henhold til det som er prosjektert av byggherrens rådgivere. Et ledd i vurderingen av entrepriseform er også hvordan man skal tilknytte seg leverandører av for eksempel rør, generator, turbin og kontrollsystem. Leverandøren kan være underlagt entreprenøren som skal stå for utførelsen, eller byggherren kan velge å inngå separate kontrakter med leverandører.

Det vanlige i småkraftbransjen synes å være at byggherren inngår separate kontrakter for hvert enkelt fag og i tillegg egne kontrakter for leveranser. En slik byggherrestyrt delentreprise vil kunne være økonomisk fordelaktig i tilbudsfasen, blant annet fordi man unngår risikopåslaget entreprenøren normalt vil ta. På den annen side medfører en slik organisering et stort behov for kontraktsadministrasjon på byggherrens side og i tillegg en betydelig økonomisk risiko ved at det kan oppstå uklare grensesnitt. Som vi skal se, vil de ulike kontraktene ha ulike regler om en rekke vesentlige forhold, som for eksempel sikkerhetsstillelse, endrings- og tilleggsarbeider, overtakelse og mangelsansvar. Byggherren kan for eksempel sitte med ulike reklamasjonsfrister for ulike deler av anlegget, i motsetning til i en generalentreprise hvor hele eller det vesentligste av prosjektutførelsen samles i én kontrakt, og hvor generalentreprenøren har kontraktene med – i det tilfelle – underleverandørene/underentreprenørene.

Små marginer kan tilsi at man velger en kontraktsmodell som gir mest mulig forutberegnelig økonomi for sluttproduktet. Den enkleste måten å sikre dette vil være å legge opp til kun én totalentreprise. Men her må man selvfølgelig veie de beregnede administrasjons- og risikokostnadene opp mot merkostnaden ved totalentreprenørens risikopåslag. Det er ikke gitt at denne modellen er best ved småkraft, men det er heller ikke gitt at delentreprisemodellen er den beste. Hvilken modell man velger kan variere, men man må alltid være oppmerksom på at hvis man ikke betaler entreprenøren for å påta seg risiko, så sitter byggherren på risikoen selv. Dette har også en kostnadsside, ved at man må bygge opp en administrasjon som er egnet til å håndtere alle entreprisene. Hvis man velger en delt entreprisemodell for å spare påslaget og i tillegg vil spare på egen administrasjon er risikoen stor for å spare seg til fant.

Valg av kontrakt – varierende vilkår
Den andre siden av planleggingsfasen gjelder valg av kontrakt. Hvis entrepriseformen er en delt entreprise må man nødvendigvis ha separate kontrakter mot hver enkelt aktør. En utfordring for småkraftsbransjen synes å være at man bruker ulike standardkontrakter mot de forskjellige aktørene, uten å være oppmerksom på at det er til dels svært store forskjeller. Et godt eksempel er forholdet mellom byggekontraktene – typisk NS 8405 for utførelsesentrepriser og NS 3431 for totalentrepriser - og AKB/1988 for elektromekanisk utstyr, eller andre leveransekontrakter som for eksempel NS 8409.

Disse to typene kontrakter har for det første ulike endringsregimer. I AKB/1988 hjemles en nærmest ubegrenset adgang for kjøperen til å kreve endringer, mens både NS 3431 og NS 8405 begrenser byggherrens endringskompetanse til 15 % av kontraktssummen. Byggekontraktene krever dessuten at endringer må stå i sammenheng med det øvrige kontraktsarbeidet. Videre har AKB/1988 og byggekontraktene veldig ulike prosedyrer ved endringer. I sistnevnte oppstår et ballspill ved at man har varslingsregler som må følges opp av både entreprenør og byggherre. Entreprenøren må iht. NS 8405 pkt. 23.2 varsle byggherren dersom han vil påberope seg rett til fristforlengelse og/eller tilleggsvederlag. Gjør han ikke det uten ugrunnet opphold, taper entreprenøren kravet. Dersom byggherren mottar slikt varsel fra entreprenøren, må han uten ugrunnet opphold utstede enten endringsordre eller avslag. Gjør ikke byggherren dette, anses entreprenørens krav for akseptert. I AKB/1988 mangler en tilsvarende fremgangsmåte. Iht. dens pkt. 28 skal det inngås en tilleggsavtale om endringen og dens konsekvenser, før endringen kan settes i verk. Partene settes altså tilbake til forhandlingsstadiet, midt under prosjektets gjennomføringsfase. I småkraftprosjekter, hvor konsekvensen av forsinkelser er såpass stor, er dette lite hensiktsmessig.

For det andre er det et misforhold i ansvarsbestemmelsene. AKB/1988 mangler ordinære reklamasjonsbestemmelser – i stedet garanterer entreprenøren for produktet i inntil 18 måneder, og under enhver omstendighet ikke utover 36 måneder (tre år). Mangelansvaret er med andre ord svært avgrenset i tid sammenlignet med NS-kontraktene, hvor absolutt reklamasjonsfrist er fem år. AKB/1988 har dessuten en underlig ansvarsbegrensning ved oppsigelse/avbestilling fra kjøpers side. Det normale etter byggekontraktene er at byggherren svarer for det fulle tap entreprenøren lider. I AKB/1988 skal det imidlertid betales en omforent sum. En annen viktig forskjell er at dagmulkt etter AKB/1988 kun beregnes etter kontraktssummen for den del som gjenstår, mens byggekontraktene tar utgangspunkt i hele det avtalte vederlag. Endelig påfører AKB/1988 byggherren en betydelig og - etter forfatternes oppfatning – veldig uhensiktsmessig risiko ved at man ved heving grunnet mangler, kun kan kreve erstatning oppad begrenset til 15 % av kjøpesummen for den hevede del av leveransen. Det betyr at leverandørens ansvar ved mangler er avgrenset til utbedring med eventuell erstatning dersom det foreligger grov uaktsomhet, eller heving under de nevnte begrensninger. I byggekontraktene har byggherren – dersom misligholdet er tilstrekkelig stort – valget mellom utbedring og erstatning ved grov uaktsomhet, eller heving uten den samme prosentvise grensen.

Videre har leveransekontrakter gjerne en annen regulering enn byggekontraktene hva gjelder overtakelse. Overtakelse, eller levering, er kanskje det viktigste skjæringspunktet i prosjektet idet rettsvirkningene er så vidt omfattende. Overtakelsen er blant annet utgangspunktet for reklamasjons- og foreldelsesfrister, i tillegg til eiendoms- og risikoovergangen. Videre opphører gjerne entreprenørens forsikringsplikt ved overtakelsen, i tillegg til at sikkerhetsstillelsen enten opphører eller reduseres, avhengig av om man er i NS 8405 eller AKB/1988. Etter byggekontraktene skjer overtakelse ved felles overtakelsesforretning, hvor begge parter deltar og protokollerer de funn som gjøres. Byggestandardene har formelle prosedyrer for hvordan overtakelsen skal skje, samt hvilke vilkår som ligger til grunn for vurderingen av retten til å nekte å overta. De har også bestemmelser om virkninger ved idriftsettelses- og prøveperiode, med påfølgende overtakelse. AKB/1988 mangler et tilsvarende regelsett. Etter AKB/1988 pkt. 21.1 skal leverandøren så snart innreguleringen er unnagjort, sende melding til byggherren om at anlegget er klart til drift. Byggherren sjekker deretter om dette stemmer, og sender i så fall melding til leverandøren. Overtakelsestidspunktet settes da til tidspunktet for mottak av leverandørens melding, jf. pkt. 23.2. AKB/1988 sier intet om vilkår for og risikoen ved nekt.

Kjøpsrettslige standarder, som NS 8409, har et annet utgangspunkt.. Dersom leverandøren kun skal levere, og ikke montere, utstyret vil de fleste leveransekontrakter innebære at risikoen for leveransen går over på byggherren ved levering på plassen. Dersom entreprenøren som monterer leveransen, eksempelvis rør, er en annen enn den som har levert rørene, er konsekvensen at det skjer en separat og tidligere risikoovergang for selve materiellet, og et annet og senere skjæringspunkt for montasjen. Montasjen skjer imidlertid for byggherrens risiko hva gjelder forholdet mellom byggherren og leverandøren. Det vil også være ulike subjekter som hefter for henholdsvis mangler ved leveransen og mangler ved montasjen. Videre vil det hefte ulike reklamasjonsfrister og risikooverganger ved kraftverkets ulike deler, slik at byggherren – kraftselskapet – må forholde seg til flere subjekter for de ulike krav. Dette stiller store krav til byggherrens administrasjon. I tillegg påføres han mer risiko enn nødvendig ved at han vil ha prosjekteringsrisikoen for montasjen, uten at dette nødvendigvis er tilsiktet. Ved at det også løper ulike reklamasjons- og foreldelsesfrister for ulike deler av kraftverket er man også veldig avhengig av klare grensesnitt gjennom hele reklamasjons- og foreldelsestiden.

Rådgivernes rolle står sentralt ved småkraftutbygging. Byggherren har et like stort behov for å klarlegge ansvar og risiko i disse kontraktsforholdene som for selve utførelsen. Hvis det inngås en utførelsesentreprisekontrakt med entreprenøren, er det normalt at byggherren inngår en kontrakt basert på NS 8401 med de prosjekterende. Standarden regulerer kontraktsforhold mellom en oppdragsgiver og arkitekt, rådgivende ingeniør eller annen fagkyndig om prosjekteringsoppdrag, herunder oppfølging av prosjekteringen i bygge- og reklamasjonsfasen. Hvis det inngås en totalentreprisekontrakt med entreprenøren, vil byggherrens behov for rådgivere være mindre, fordi det er totalentreprenøren som har ansvaret for prosjekteringen. Men byggherren har likevel behov for noe rådgivning ved utarbeidelse av tilbudsgrunnlag og kanskje også noe underveis i byggeprosjektet. Da er det vanlig å inngå kontrakt basert på NS 8402 (rådgivningsoppdrag honorert etter medgått tid), som er ment for mindre oppdrag, hvor det er uklart hvor stort omfang oppdraget får.

Gjennomføring
Etter at arbeidene er satt i gang vil partene som oftest måtte håndtere forutsetningssvikt av ulikt omfang og ulik alvorlighetsgrad. De færreste entrepriser gjennomføres helt uten endrings- og tilleggsarbeider, forsinkelser eller reklamasjoner. Endrede forutsetninger kan bestå av mye - særlig ved et teknisk prosjekt som dette, hvor behovet for detaljprosjektering er stort og sjansene for prosjekteringssvikt deretter. Svikt ved kontraktsleveransene håndteres etter kontraktens bestemmelser, eksempelvis reglene for endringer og tillegg, mangler mv.

En annen ting er svikt ved forhold som ikke gjelder selve kontraktsytelsen. Avtalen vil typisk være at entreprenøren/leverandøren leverer og monterer for eksempel turbin, generator og kontrollanlegg, mens byggherren betaler. Sanksjonene i kontrakten vil være tilpasset disse ytelsene – hovedytelsene. Entreprenøren har imidlertid også andre forpliktelser, herunder å påse at forholdene på byggeplassen er iht. til internkontrollforskriften. Dersom entreprenøren misligholder forskriftskravene, innebærer det fare for byggherretap dersom prosjektet i verste fall stanses. Byggherren vil derfor være tjent med å kunne sanksjonere HMS-brudd på lik linje med mislighold av hovedytelsen. Uten ytterligere regulering vil byggherren i standardkontraktene også ved brudd på HMS-krav være henvist til de regulære beføyelsene, eksempelvis erstatning. I motsetning til ved mangler vil det imidlertid ikke være noen realitet i utbedringsbestemmelsen, og det vil dessuten kunne være utfordrende å utmåle noe økonomisk tap. Heving vil neppe være aktuelt. Følgelig vil kanskje byggherren ønske å innta særlige virkemidler. En tanke kan være å innta en klausul hvoretter entreprenørene bøtelegges inntil de aktuelle forholdene rettes. Dersom byggherren er offentlig må i så fall dette inntas i konkurransegrunnlag.

Forsikring
Forsikringsforholdet reguleres ofte av standardavtalene, for eksempel AKB/1988, NS 8405 og NS 8415. Som eksempel på viktige forsikringsordninger nevnes byggherreansvarsforsikring som må tegnes av byggherren og entreprenøransvarsforsikring som tegnes av leverandør.

Etter de vanlige entreprisestandardene skal entreprenøren dekke skader på kontraktsgjenstanden før overtakelse. Dersom byggherre påføres et økonomisk tap som følge av forsinkelse, vil tapet i henhold til kontraktene som hovedregel kun dekkes gjennom dagbøter. Dagboten vil imidlertid ofte være utilstrekkelige for å dekke det tapet byggherren blir påført. Byggherren kan sikre seg mot dette tapet ved å tegne en avbruddsforsikring som dekker hele eller deler av tapet. En god forsikring mot avbruddstap (avbruddsforsikring) vil i mange tilfeller være redningen for et kraftverk som må utsette driften i kortere eller lengre perioder.

Det tilbys videre en rekke forsikringsordninger som kan være hensiktsmessige i det enkelte prosjekt. Som eksempel nevnes prosjektavbruddsforsikring som tegnes av byggherre, transportavbruddsforsikring som tegnes av byggherren, prosjekt- og montasjeforsikring, transportforsikring, og all-risk forsikring på produksjonsstedet.

Forsikringsbehovet må vurderes fra prosjekt til prosjekt. Det finnes flere eksempler på tvister hvor man for eksempel ved en forsinkelse av prosjektet har avdekket ”hull” i forsikringsdekningen, slik at tapet ved avbrudd ikke har blitt dekket av forsikringsselskapet. I så fall vil prosjektet allerede før driftoppstart være i en vanskelig økonomisk situasjon.

Det må også sørges for samsvar i forsikringene mellom alle entreprenører og leverandører, herunder underentreprenører og underleverandører. Grensesnittene har betydning for å unngå uforsikrede deler av prosjektet.

Det er dessuten viktig å være oppmerksom på at endringer underveis i prosjektet også kan påvirke forsikringsdekningene. Som eksempel nevnes forskyvning av ansvarsfordeling og forskyvning av overtakelsestidspunkt. Ved endringer i prosjektet i forhold til de forutsetninger som ligger til grunn for de tegnede forsikringsdekningene, må selskapet varsles. I verste fall kan forsikringsdekning avslås dersom endringene ikke er meldt til selskapet.

Konklusjon
Småkraftbransjen er preget av små marginer. Uforutsette kostnader kan være forskjellen mellom et lønnsomt og et ikke lønnsomt prosjekt. Derfor har det stor betydning at byggherren velger kontraktsform med det for øyet at den risiko som ikke overføres til entreprenøren må tas hensyn til i egen administrasjon – det gjelder både risiko for prosjektering og risiko for grensesnitt. Videre må man være oppmerksom på at også valget av standarkontrakt for de enkelte fag har betydning for egen administrasjon – det kreves mer administrasjon for håndtere et system hvor man bruker både NS 8405, NS 8401, NS 8409 og AKB/1988, enn et system som er spesialtilpasset for det enkelte prosjekt.