Innlegg: Unntakstilstand – vegen til eit korrekt dispensasjonsvedtak

Vi har hjelpt klientar i ei rekkje saker der dispensasjon har vore tema. Mange av sakene har til felles at det er treft eit negativt vedtak på søknaden før vi har fått saka på vårt bord. Tiltakshavaren er dermed alt i ein situasjon der det har oppstått usemje med ein kommune, Statsforvaltaren, eller begge. Det er då frå ein søkjarståstad naturleg å spørje kva som eventuelt skal til for å få ein dispensasjon.

Pbl. § 19-2 andre ledd stiller opp fleire vilkår som må vere oppfylte for å kunne gi dispensasjon.

Det fyrste vilkåret for å gi dispensasjon er at ein dispensasjon ikkje «vesentlig» vil tilsidesette «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser». Det er ingen forbod mot å gi dispensasjon dersom omsyn bak desse reglane/interessene vert tilsidesett. Fyrst der tilsidesetjinga er vesentleg vil det vere stengt for å gi dispensasjon. Den som vurderer saka må difor fyrst analysere kva omsyn som gjer seg gjeldande for dei regelsetta som er nemnt, og deretter vurdere særskilt i kva grad ein dispensasjon vil setje desse omsyna til side.

Det andre vilkåret for å gi dispensasjon er at «Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene.». Kravet om klår overvekt av fordelar for at dispensasjon skal kunne gjevast inneber at det ikkje er tilstrekkeleg med allmenn interesseovervekt, men krav om kvalifisert overvekt. Det vil etter dette vilkåret normalt ikkje vere høve til å gi dispensasjon der omsyna bak regelen det vert søkt dispensasjon frå framleis gjer seg gjeldande med styrke. Dei to dispensasjonsvilkåra heng til ei viss grad saman, men er likevel to sjølvstendige vilkår som må vurderast særskilt.

Det vi (alt for) ofte ser, er likevel at vedtaka frå både kommunen og Statsforvaltaren ikkje har ei tilfredsstillande vurdering av dispensasjonsspørsmålet. Einskildvedtak krev grunngjeving etter forvaltningslova § 24 og 25.

Sivilombodet skriv i sak 2011/2812 at «Det må være et grunnleggende krav til begrunnelse for et dispensasjonsvedtak etter pbl. § 19-2 at det fremgår at hvert av lovens kumulative vilkår er vurdert og hvilke konklusjoner vurderingene munnet ut i.». Denne utsegna er også framheva i ein dispensasjonsrettleiar utarbeidd av (dåverande) Fylkesmannen i Vestfold og Telemark. Vi har diverre sett mange døme på at vedtaka ikkje skil godt nok mellom vurderingane av dei ulike vilkåra i lova.

Vi observerer også i mange saker at vedtaka ikkje relaterer seg i tilstrekkeleg grad til den konkrete saka, men at vurderinga av om dispensasjonsvilkåra er oppfylte i hovudsak kviler på overordna generaliserte føringar.

Til dømes har vi sett avsnitt i mange saker om at det aktuelle tiltaket vil vere med å byggje ned kultur- og naturmiljø så vel som landskap, og tilknytt stikkorda utbyggingspress, nasjonale mål, restriktiv haldning, privatisering, ålmenta sin tilgang og bit-for-bit nedbygging. Avsnitta med desse stikkorda har vi sett gå att i så mange saker at vi oppfattar det som ei rein standardformulering i styresmaktene sin vedtaksmal. Vi ser det både frå kommunalt hald og frå Statsforvaltaren.

Denne standardiserte/generaliserte vedtaksteknikken gjer det vanskeleg å forstå resultata i konkrete saker. Kvifor blir t.d. søknader om uthus som omtrent ikkje er synleg på grunn av terrenget, og som ligg på utbygd tomt i eit elles tett utbygd område avslått med tilvising til t.d. omsynet til landskap eller naturmiljø? Eller kvifor avslår styresmaktene søknad om løyve til å legge nytt dekke på ei elles lovleg kai som fører til litt nivåheving (i praksis vedlikehald) med grunngjevinga at det bidreg til nedbygging av sjøspegelen, privatisering av kystlandskapet eller reduksjon av ålmenta sitt tilgjenge. (Desse døma er reelle, men litt sett på spissen.)

Dei vurderingstemaa som dei standardiserte formuleringane frå kommune og Statsforvaltar representerer, er det prinsipielt ikkje noko i vegen med. Omsyna passar likevel ikkje i alle saker, og dei må brukast korrekt og konkret. Vedtaket må vise kvifor det aktuelle tiltaket eventuelt kjem i konflikt med nokon av dei aktuelle omsyna. Den manglande samanhengen mellom vedtaka sin presentasjon av overordna omsyn og dei reelle konkrete omstenda i saka, bidreg til manglande tillit, svekka rettstryggleik, ei meirbelastning med klagehandsaming for forvaltninga ,og truleg feil vedtak.

Det er på denne bakgrunnen lett å seie at løysinga må vere at forvaltninga må sørgje for at kvaliteten i sakshandsaminga kjem opp på det nivået den skal vere på etter gjeldande regelverk. Kompetansebygging knytt til dispensasjonsregelverket, og overføring av dette til praksis må vere eit grunnelement for å betre kvaliteten på sakshandsaminga. Biletet er nok likevel meir nyansert enn som så.

Dersom ein skal få gode vedtak er det ein føresetnadat den som skal handsame sakene får god nok innsikt i byggeprosjekta, og forstår dynamikken og utfordringane som gjer seg gjeldande sett frå utbyggjarsida. Byggesaksstyresmaktene skal vege mange omsyn mot kvarandre og det er mange omsyn sett frå ein tiltakshavar sin ståstad som er viktige å forstå, for å kunne vekte omsyna riktig, og skrive gode vedtak.

Plan- og bygningslova § 19-1 krev «grunngitt søknad» for at dispensasjon i det heile kan gjevast. Ein grunnføresetnad for å få medhald i ein dispensasjonssøknad på er naturlegvis at ein må ha ei sak som oppfyller krava for å få dispensasjon. Den mest konstruktive måten ein tiltakshavar kan bidra til å nå fram i dispensasjonssaka på, er difor å leggje til rette for ein god prosess, god sakshandsaming, og at vedtaka blir så korrekte som mogleg ved å skrive gode søknader. Ikkje sjeldan, har vi sett dispensasjonssøknader som har ført til eit vedtak, men der søknaden ikkje har gitt det beste utgangspunktet for eit positivt vedtak. Dispensasjonssøknadane kan ofte vere korte, del av eit større heile der hovuddelen av søknaden gjeld det overordna tiltaket, og ha eit innhald som ikkje har vist tilstrekkeleg kvifor ein meiner vilkåra for å gi dispensasjon er oppfylt. Det kan i mange tilfelle vere ei større utfordring å snu eit negativt vedtak i ein klagerunde der søknaden har vore svak, enn å nå fram direkte etter ein god dispensasjonssøknad.

I denne samanheng er det viktig å ha med seg at moglegheita til å gi dispensasjon ikkje er eit fritt skjøn for kommunen, men basert på rettsleggjorde vilkår slik at vurderinga av om vilkåra er oppfylte kan prøvast av domstolane. Søknaden bør leggjast opp deretter, og ta utgangspunkt i dei rettslege vilkåra for å få dispensasjon, og med grunngjeving knytt til kvart vilkår.

Med ei slik tilnærming oppnår ein fleire ting. For det fyrste kan det bidra til ei god og stringent grunngjeving for kvifor ein dispensasjon skal gjevast, noko som vil kunne auke sjansen for at ein når fram med søknaden. Tiltakshavarar må forstå at kommunen si rolle er å ivareta fleire omsyn enn berre omsynet til den einskilde utbygginga. Det å adressere dei andre omsyna kommunen skal ivareta, i søknaden, kan difor vere ein måte å syne at ein som søkjar også har vurdert saka i heilskap og på den måten skape gjensidig truverd. For det andre kan ein god søknad vise sakshandsamaren ein «trygg» veg fram til eit korrekt vedtak. Ein god og logisk struktur på søknaden vil også til ei viss grad bidra til å binde sakshandsaminga av søknaden opp mot dei korrekte vilkåra og dei relevante argumenta under kvart punkt, og dermed vere eit viktig og godt bidrag til ei god og korrekt sakshandsaming.

Til slutt kan det også nemnast at ein god prosess fram mot ein mogleg dispensasjonssøknad kan føre til at tiltakshavaren sjølv, og på eit tidleg tidspunkt, ser at dispensasjon ikkje er det rette verkemiddelet, og at ein kan kome raskare og rimelegare til mål med eit justert prosjekt.

Men kva moglegheiter har så tiltakshavaren dersom han får avslag trass i at alle relevante opplysningar var gitt, og det var påvist i søknaden at vilkåra for dispensasjon var oppfylt?

Dersom kommunen sitt avslag står fram som feil eller klårt urimeleg, slik at det er grunn til å gå vidare med saka er det naturleg nok ei ordinær forvaltningsklage som er det fyrste steget. Etter at alle klagemoglegheiter i forvaltninga er uttømde, og ein ikkje har fått medhald, kan ein klage til Sivilombodet vere eit alternativ. Sivilombodet har i fleire saker gripe inn med tilrådingar der det er gjort feil.

Eit anna grep er å ta ut søksmål for domstolane for å få sett til side ugyldige vedtak. Nokon vil kanskje hevde at det er for sjeldan at saker innanfor plan- og bygningsrettsfeltet vert prøvd i domstolane, og at det i gitte tilfelle bør vurderast nærare for å få avklart vanskelege saker. Domstolsprøving kan bidra til rettsavklaring som kan ha positiv effekt.

Det er likevel slik at både handsaming hos Sivilombodet og i domstolane tek tid, er kostbart, og diverre kan bidra til eit dårlegare samarbeidsklima mellom tiltakshavaren og byggesaksstyresmaktene. I mange saker vil difor ikkje slike rettslege grep vere eit reelt alternativ. Som eit sakleg verkemiddel for å få avklart tvil i ei sak, bør det likevel vere eit alternativ i det samla biletet av korleis ei konkret sak bør handterast.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.