Innlegg: Allmennhetens tilgang til privateid område

Kommunene har begrunnet dette i et behov for å sikre at allmennhetens tilgang blir tilstrekkelig ivaretatt i slike områder. I nyere tid ser man imidlertid flere eksempler på at utbygger eier disse fellesområdene, som eksempelvis på Aker Brygge eller Tjuvholmen. Som utbygger kan det være en fordel å ha eierskap til alle arealene i utviklingsprosjektet, også de som skal være tilgjengelige for allmennheten. Dette gir utbygger mulighet til å opparbeide fellesområder med høyere kvalitet enn det kommunen kan tilby, og samtidig sikre drift på det nivå man ønsker. Resultatet kan da, om det gjøres riktig, være et mer attraktivt område for kjøpere, leietakere av bolig-/næringseiendom og allmennheten.

Rent juridisk blir allmennhetens tilgang i slike tilfeller sikret på andre måter enn ved kommunalt eierskap til tomten. Tilgangen sikres gjennom detaljerte reguleringsbestemmelser, avtale med kommunen og/eller tinglysning av erklæring på eiendommen. På denne måten kan utbygger beholde eierskap til fellesområdene, samtidig som kommunen er trygg på at allmennheten er sikret den nødvendige tilgangen.

I en rapport til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), "Allmennhetenes tilgang til regulerte områder i byer og tettsteder", skriver Oslo Economics om undersøkelser av omfanget og konsekvenser ved slike avtaler. Det viser seg at denne reguleringsløsningen fungerer godt i praksis.

Undersøkelser og konkrete eksempler
Undersøkelsen KMD har fått utarbeidet, viser at regulering til offentlig formål er mest vanlig i kombinasjon med offentlig eierskap til grunnen for allment tilgjengelige arealer. Enkelte kommuner påpeker blant annet en risiko for at allmennhetens tilgang tolkes mer snevert av en privat grunneier enn av en offentlig grunneier, samt at reguleringen kan skape konflikt mellom utbygger og kommune på sikt. På den annen side viser undersøkelsen at hele fire av ti store kommuner har benyttet andre metoder enn offentlig eierskap til allment tilgjengelige arealer de siste fem årene. Dette viser at det foreligger en betydelig fleksibilitet hos norske kommuner.

Nydalen og Tjuvholmen er to konkrete eksempler fra rapporten hvor det viser seg at privat eierskap til allment tilgjengelig grunn har fungert godt.

Nydalen har vært gjenstand for transformasjon siden 1990-tallet. Avantor er her en stor grunneier som har stått for mye av utbyggingen, og som i tillegg har ansvar for vedlikehold av området. Dette har gjort Nydalen til et helhetlig utført og godt vedlikeholdt byrom.

For å sikre allmennhetens tilgang har Oslo kommune vedtatt reguleringsbestemmelser som detaljert beskriver hvordan denne tilgangen skal sikres. I tillegg har det blitt tinglyst erklæring på flere av eiendommene som ensidig forplikter Avantor til å sikre allmennheten tilgang. Et konkret eksempel på en slik erklæring er følgende:

"Allmennheten skal ha rett til fri ferdsel på felles gangareal i øst-vestretning (felles gangareal nr. 1 og 2) samt til en gjennomgående gangsti langs grønn skråning mellom plangrensen i nord og Kristoffer Aamotsgt. i syd (felles gangareal nr. 1 og 2 samt gangsti merket med rødt på vedlagte kart). Erklæringen kan ikke slettes eller endres uten samtykke fra Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten. Denne erklæring tinglyses på egne og fremtidige eiers vegne som heftelse på eiendommene".

Undersøkelsen viser at det ikke har oppstått konflikter knyttet til allmennhetens tilgang i Nydalen. Avantor har selv et ønske om å "legge til rette for aktivitet og folkeliv, og har helt siden starten forsøkt å skape en attraktiv bydel for både dem som bor i, arbeider i og besøker bydelen.".

På samme måte som Nydalen har også Tjuvholmen vært gjenstand for byutvikling. Selvaag Eiendom eier indirekte en betydelig del av Tjuvholmen Infrastruktur AS, som igjen eier området. Selvaag betaler Tjuvholmen Infrastruktur AS for drift og vedlikehold av fellesområdene. Også her er allmennhetens tilgang vernet gjennom reguleringsbestemmelser og tinglysning av erklæring på eiendommen.

Praksis viser at Tjuvholmen har blitt langt mer besøkt enn forventet. Selvaag bruker betydelige ressurser på drift og vedlikehold slik at området skal bli attraktivt både for serverings- og turistvirksomhet. Rapporten tar også opp konflikten mellom beboerne og de besøkende på Tjuvholmen. Det konkluderes likevel med at konflikten ikke synes å være en følge av at fellesområdene er privateid. Tvert imot, de begrensede utfordringer man har sett synes å skyldes beboernes behov for privatliv vanskelig lar seg forene med allmennhetens behov for rekreasjonsområder.

Fordeler for både grunneier og kommune
Etter de omfattende undersøkelsene omtaler Oslo Economics tinglyste erklæringer og avtaler mellom utbygger og kommune for å sikre allmennhetens tilgang, som en "vinn-vinn-situasjon". Grunneier får beholde råderetten over eiendommen istedenfor å risikere kommunal overtakelse. Til gjengjeld vil eiendommen bli opparbeidet i tråd med reguleringsplan, men med høyere kvalitet enn kommunen selv ville ha bekostet. I tillegg vil kommunen slippe det økonomiske ansvaret som følger det å drifte arealene.

Det viser seg i praksis at slike områder er svært populære og preget av lite konflikter når det gjelder arealforvaltning. Dette betyr at et område kan bli svært attraktivt både som boligområde og besøkssted, slik eksempelvis Tjuvholmen og Nydalen viser.

Rapportens positive funn vil nok bidra til å påvirke anbefalingene fra KMD til norske kommuner i retning av å forsøke å finne gode løsninger hvor privat eierskap kan ligge sentralt. Dette føyer seg inn i en tendens til at man igjen ser på muligheter for konstruktivt samarbeide mellom offentlige og private aktører.

Juridiske utfordringer
Rapporten til Oslo Economics viser imidlertid at denne praksisen gir opphav til flere juridiske problemstillinger. For det første er det ikke avklart om det foreligger et behov for å tinglyse erklæringer når allmennhetens tilgang reguleres gjennom reguleringsformålet, og det er ikke entydig hva "allmennhetens tilgang" til et område innebærer av rettigheter og forpliktelser.

Forfatterne skriver videre at det for det andre er uavklart om kommunen kan stille krav om å tinglyse erklæringer som vilkår for en bestemt regulering. Dette begrunnes med at plan- og bygningsloven ikke gir hjemmel for å bestemme hvem som skal bruke arealer. Når kommunen krever tinglysning av erklæring som sikrer allmennheten tilgang, bestemmer kommunen hvem som skal bruke arealet. Det er imidlertid gode grunner som taler for at kommunen skal ha adgang til å kreve tinglysning av erklæring. Utbyggers grunn kunne blitt regulert til et formål som medfører at det offentlige kan ekspropriere grunnen. Da er det mindre inngripende å kreve at allmennheten skal sikres tilgang ved tinglysning av erklæring.

Det kan også tenkes at kommunen kan utlede sin kompetanse til å stille vilkår for en bestemt regulering i den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren, som åpner forat forvaltningen, herunder kommunen, må ha relativt vid adgang til å stille vilkår for vedtak.

Til tross for enkelte juridiske uklarheter, så vil disse erfaringsvis bare sjelden bli satt på spissen. I praksis vil dette løses i forhandlinger mellom kommunen og utbygger i reguleringsprosessen. Det er likevel gode grunner til å se på om reglene kunne vært gjort mer presise rundt disse temaene, eventuelt om KMDs anbefalinger til valg av "verktøy" kunne vært utdypet.

Forslag til lovendring
Forfatterne av rapporten foreslår avslutningsvis en lovendring for å sikre allmennheten tilgang til arealer uten at grunnen overtas av kommunen. Endringen knytter seg til plan- og bygningslovens § 12-5 nr. 3, som gjelder arealformål i reguleringsplanen avsatt til "grønnstruktur, herunder areal for naturområder, turdrag, friområder og parker". Forfatterne foreslår at bestemmelsen bør endres til:

"grønnstruktur, herunder areal for naturområder, turdrag, friområde, parker, lekeplasser, torg, veger, stier o.l. som forutsettes å være tilgjengelig for allmennheten."

Forfatterne fremhever at en slik bestemmelse vil gjøre at allmennhetens tilgang sikres gjennom planprosesser, i stedet for forhandlinger med den enkelte utbygger slik praksis er i dag. Dette vil føre til ivaretakelse av de grunnleggende hensynene i plan- og bygningsloven – forutsigbarhet, medvirkning, likebehandling og transparens. Dagens praksis ivaretar i liten grad disse hensynene.

Den foreslåtte lovendringen vil ivareta viktige hensyn som i mindre grad ivaretas ved dagens praksis. Blir bestemmelsen endret i samsvar med forslaget, vil kommunen ha en klar hjemmel for å sikre allmennheten tilgang til privateid grunn. Dette vil også redusere behovet for å tinglyse erklæringer på eiendommen som sikrer allmennheten tilgang, og for det offentlig til å overta grunnen til arealer som skal være allment tilgjengelige.

Rapporten fra Oslo Economics kan leses i sin helhet her

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.