Ketil Solvik-Olsen bør lytte til næringen og ta grep

Kontrakter for milliarder er nå effektuert på basis av hybrid-NTK. Ansvarlige myndigheter bør nå ta ansvar for å unngå at flere store prosjekter settes inn i dette formatet som fremstår svært ubalansert, potensielt konfliktskapende og lite gjennomtenkt.

Det er flere grunner til at innføringen av NTK på land har gått galt.

Les også:Offshore på land

Bakgrunn for omleggingen
Omkring 2013 lanserte Bane Nor (den gang Jernbaneverket) sin nye kontraktsmodell. Totalentrepriseformatet skulle for alvor inn i Bane Nors prosjekter, og byggherrerollen skulle rendyrkes med sikte på større og mer effektiv aktivitet. Den annonserte omlegging hørtes i utgangspunktet tilforlatelig ut, og var i tråd med planer også innen samferdselssektoren forøvrig. Bane Nor hadde store prosjekter på tegnebrettet, med blant annet Follobane-, SignAn og ERTMS prosjektet. Det var naturlig at etaten stoppet opp for å vurdere alternative kontraktsformater i denne situasjonen. I prosessen frem mot ferdig tilpasset standardkontrakt synes det nå klart at flere faktorer samvirket til dagens uheldige situasjon. Det var kanskje et tegn i tiden at Jernbaneverket også selv stilte spørsmålstegn ved innføringen i sin presentasjon av modellen for næringen i 2013: "Offshorekontrakter på skinner - ny kontraktsfilosofi?".

Uklar begrunnelse for å velge hybrid-NTK
NTK i sin rene form er en god og velprøvd standard, og på tross av at den vel allerede i utgangspunktet må anses byggherrevennlig, og med et svært rigid og til tider nådeløst system for kontraktskommunikasjon, så kunne nok større oppdragstakere og entreprenører levet greit med mer eller mindre ren NTK modell.

Det er imidlertid allikevel grunn til å stille et stort spørsmålstegn ved hvorfor Bane Nor valgte å forlate det regime for totalentrepriser som norsk bygg- og anleggsnæring gjennom mange tiår har levet godt med og etter hvert lært seg å kjenne. Det forelå en fullt ut modernisert og gjennomarbeidet NS-standard for totalentrepriser i NS 8407 når Bane Nords nye modell ble presentert. NS 8407 var utviklet av bransjeaktørene nettopp for de store totalentrepriseprosjektene på land.

Bane Nors prosjektorganisasjon hadde ikke den gang noen utbredt tradisjon for bruk av totalentreprise i sine prosjekter. Det kan ha vært medvirkende i prosessen rundt valg av grunnlag for ny standardkontrakt at NS 8407 var ny og uprøvd, men uten at det gir særlig god mening.

Det kan også ha spilt inn at Bane Nor var avhengig av ytterligere kompetanse for å styre de nye store prosjektene, og at dyktige prosjektledere og "Contract Management" på dette tidspunkt kunne hentes i offshoresektoren som i samme periode hadde utfordringer. Noen god begrunnelse for å forlate NS som standardkontrakt var imidlertid heller ikke dette - særlig i lys av at man på denne måten antakelig skapte større kulturell avstand mellom oppdragsgiver- og oppdragstakerorganisasjonene enn den som allerede eksisterte.

At Bane Nor satset mot et internasjonalt marked, og at en NTK modell i forlengelsen skulle være mer spiselig enn NS-standarden, var antydet som et moment i vurderingen. Satsingen innen veisektoren med NS som bærende standard viser imidlertid at dette ikke har hatt betydning. Utenlandske aktører strømmer til de nye veiprosjektene i stor skala.

Vi må også kunne legget til grunn at rådgiverkorpset Bane Nor engasjerte for å bistå med utformingen av den nye standardkontrakten var trimmet innenfor NTK regimet, og at disse nok øvet en viss påvirkning når kursen ble stukket ut. Fra et rådgiverståsted er oppgaven med modifisering av NTK for landentrepriser spennende på flere måter.

Erfaringer med hybrid-NTK

Når de første utkastene til nye totalentreprisekontrakter fra Bane Nor ble lansert ble det klart at kontrakten stod svært langt fra NTK i ren form, og at regimeskiftet var ganske radikalt.

Det synes klart at man ved utformingen av Bane Nors standard har satt seg som mål å "sikre" Bane Nor så godt det kunne la seg gjøre gjennom tilpasninger av, og tillegg til den rene NTK kontrakten, enten forfatterne her ble instruert om det eller ikke. Det er uansett uheldig.

I de nye kontraktene er grunnstammen av NTK i behold, men samtidig slik at Bane Nors tilpasninger og justeringer gjennomgående overfører ytterligere risiko på oppdragstaker/entreprenør. Noen tilfeldig utvalgte eksempler er illustrerende for en ganske komplett og gjennomgående innsats for risikooverføring: Generell avbestillingserstatning til entreprenøren er typisk endret fra maksimalt 6% til maksimalt 0,5%. Byggherres plikt til å skadesløsholde ("indemnify") i NTK er modifisert til en plikt til å kompensere ("compensate"). Den totale ansvarsbegrensningen som fremgår av NTK (MNOK 300 i NTK07 - partene forutsettes å enes om beløp i NTK15) er fjernet helt og det er blitt vesentlig vanskeliggjort å kartlegge den totale risikoeksponeringen for entreprenøren i de nye kontraktene. Det er gjerne innført et rikholdig utvalg av mer og mindre velbegrunnede "penalties" og mulkter Bane Nor kan utsette entreprenøren for - med og uten maks begrensning/cap. Frister er gjennomgående strammet til, eller løsnet opp, i favør Bane Nor. Bestemmelser om "risiko for grunnforhold" i de nye kontraktene, som er helt nye oppfinnelser (ren NTK befatter seg naturlig nok ikke med dette temaet), er i enkelte tilfeller en studie i total risiko overføring. Og denne typen justeringer er bare begynnelsen.

Utfordringene denne ubalansen medfører kan være betydelig nok for de store nasjonale entreprenørene og også de store internasjonale systemleverandørene som inngår kontraktene med Bane Nor direkte.

Et ganske alvorlig og undervurdert problem ved innføringen av den nye modellen knytter seg imidlertid til neste ledd i leverandørkjeden. Alle de store aktørene trenger hjelp til utførelsen i disse omfattende prosjektene, og inngår nødvendigvis kontrakter med ulike typer norske underleverandører og entreprenører som normalt forholder seg til, og forstår seg på NS-kontraktene. Ryggmargsrefleksen til hovedentreprenøren tilsier "flow down" av risiko og back-to-back regulering med underleverandør - gjerne med ytterligere innstramninger for å sikre seg handlingsrom eller potensielle oppsider nedover i kjeden. I motsetning til det gjennomarbeidede NS-systemet, finnes det ikke noen standard for underleveranser under NTK regimet. Bane Nors NTK-hybrider er enda mindre egnet til videreføring, ikke minst når ansvaret for prosjektering og design skal ligge igjen hos hovedentreprenør. Vi kan bare anta omfanget av den totale ressursbruken som har medgått til tautrekking om kontrakten i underleverandørleddet i disse prosjektene. Der det ikke har foregått særlig omfattende forhandlinger om kontraktsvilkår, sitter antakelig underentreprenøren med en potensiell mine i hyllen på kontoret. Det er også ganske klart at det finnes like mange varianter av underleverandørkontrakter som det finnes underleverandører i disse prosjektene, slik at hensiktsmessig og konfliktdempende standardisering nå i realiteten er forkastet.

Oppsummert
Gjennom de store samferdselsprosjektene i Norge utøver staten viktige samfunnsoppdrag - på flere fronter. En del av samfunnsoppdraget er også å medvirke til levelige kontraktsregimer og bærekraftig prosjektgjennomføring for landets leverandørindustri, med rasjonell risikofordeling og forutberegnelighet som styrende prinsipper. Statlige aktører må ta del i den viktige innsatsen som gjøres på flere fronter for å unngå økt konfliktnivå i bygg- og anleggsnæringen. Med denne typen kontraktspraksis gjør Bane Nor det motsatte.

Når aktørene som skal gjøre arbeidet blir utsatt for risiko de ikke skal eller kan bære, er resultatet som hovedregel kontraproduktivt fokus i prosjektene, unødvendig tilspissing og tvist, med negative resultater for parter og bransje på litt lengre sikt.