Klage over avslag fra IT-Fornebu ikke tatt til følge

Eiendommen er uregulert, men omfattes av Kommunedelplan 2 for Fornebu. Eiendommen er lagt ut til utbyggingsområde bolig/kontor. Etter planen § 1 kreves det reguleringsplan for tiltak etter bla pbl § 93. Det omsøkte tiltak er en del av terminalbygget på Fornebu. Det ble gitt dispensasjon fra plankravet i kommunedelplanens § 1 for å etablere forsknings-, undervisnings- og kontorvirksomhet i bygningen den 27.09.01. For 990 m2 av terminalbygget fremsatte ansvarlig søker (Aviaplan AS), den 18.11.02, ny søknad om dispensasjon fra plankravet til bruksendring, denne gang til kontorer for lege, fysioterapi og tannlege (benevnt som legesenter). Planutvalget avslo søknaden den 24.04.03. Planutvalget begrunnet ikke sitt avslag. Dette ble bemerket av rådmannen i sin innstilling til møtet den 28.08.03. Rådmannen anså den etterfølgende begrunnelse som tilstrekkelig for å rette opp feilen, jf fvl § 41. Av innstillingen framgår det at kommunen ikke ønsket å gi dispensasjon fordi man ikke ønsket en bit for bit utbygging av området. Gjennom reguleringsbehandling ville den framtidige utvikling kunne avgjøres etter grundig og åpen prosess. Klagers anførsler Søker viser til at det allerede forelå en tillatelse til å etablere kontorer i bygningen. Den aktuelle leietaker underviser medisinstudenter fra universitetet i Oslo i sin legepraksis. Det anføres videre at statens valg av konsept for området ikke kan virke innskrenkende på den gitte dispensasjon. Susidiært må forholdet anses avklart i og med Nærings- og handelsdepartementets brev av 16.01.03. I tillegg påpekes det er ønskelig å kunne tilby den service overfor leietakere som et legesenter representerer. Det vises også til at leietakerens virksomhet representerer kjerneområdet IT-, kunnskaps- og innovasjonsmiljøet en etterstreber på Fornebu. Kommunens innstilling I innstillingen til planutvalgets møte den 28.08.03 uttales det: I egenskap av å være planmyndighet, er det kommunen som bestemmer hvorledes arealene skal brukes, herunder om det kan/bør gis dispensasjon fra gjeldende planer til en annen bruk enn det som er bestemt i plan. Når et område er regulert til byggeområdekontor i medhold av plan- og bygningsloven § 25 nr. 1, dvs, der det foreligger en reguleringsplan, vil skrankene for hvilken type kontorvirksomhet som kan utøves, være videre enn der tillatelsen til kontorvirksomhet beror på en dispensasjon (med mindre reguleringsplanen presiserer hvilken type kontor som er tillatt). Reguleringsformålet kontor er altså videre enn kontorbegrepet ved en dispensasjon og bruksendring. Dette beror på at en reguleringsplan blir til gjennom en omfattende prosess, hvor hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er ivaretatt og hvor det er foretatt brede planmessige vurderinger av hvilken areal- og ressursbruk som anses mest hensiktsmessig. En dispensasjon innebærer at det er gitt tillatelse til en bruk som strider imot gjeldende plan (reguleringsplan/kommuneplan/kommunedelplan). En dispensasjon gis på grunnlag av søknad og gjelder kun det konkrete tiltaket søknaden omfatter. Den allerede innvilgede dispensasjonen fra plankravet, gjelder bruksendring fra terminalbygg for flyplass til forsknings-, undervisnings- og kontorformål direkte tilknyttet IT/IKT. Dispensasjonen ble gitt på bakgrunn av intensjonen om å utvikle et IT/IKT-senter av internasjonal format på Fornebu, hvilket er i samsvar med de overordnede føringer som er gitt pr. i dag. Dispensasjonen fra plankravet gjelder dermed ikke bruksendring til kontorer for forskning og undervisning generelt, men IT/IKT-virksomhet spesielt. Som følge herav kan lokalene ikke brukes til annet enn forskning, undervisning og kontor direkte tilknyttet IT/TKT. Bruk av terminalbygget til andre virksomheter enn det dispensasjonen og bruksendringsstillatelsen er gitt for, dvs, bruk av bygningen til annet enn kontorer for forskning og undervisning innen IT/IKT, krever ny søknad om dispensasjon og bruksendring. Kontorer for lege, fysioterapeut og tannlege innebærer en helt annen bruk enn den det er gitt dispensasjon for, og krever således ny søknad om dispensasjon fra plankravet og ny bruksendrings­søknad, jfr. plan- og bygningsloven § 93, 1. ledd litra c). At en universitetsansatt lege vil undervise medisinstudenter i lokalene, har ingen betydning for søknadsplikten så lenge det ikke undervises i IT/IKT. At brukerne av legesenteret vil utgjøres av personer som arbeider med forskning, undervisning innen IT og har kontorer i terminalbygget, er også uten betydning. Adv fa Thommessen utdypet klagen ytterligere i brev av 22.09.03. Klager har anført at det ikke er behov for dispensasjon. Det vises til at kommuneplanen har lagt ut området til formålet kontor/næring uten begrensninger i type næring. Både søknad og dispensasjon for terminalbygget angir den same arealbruken som kommuneplanen. Rammetillatelsen og dispensasjonen fra plankravet som gjelder for hele terminalbygget inneholder heller ingen begrensninger i bruken av arealet enn det som framgår av plangrunnlaget. Kommunen kan derfor ikke påberope seg at rammetillatelsen er begrenset til IT-virksomhet når dette ikke framgår av vedtakene. Klager anser videre at det ikke kan være tvilsomt at omsøkte legekontor faller inn under begrepet kontor slik det vanligvis er angitt og forstås i plangrunnlaget. Etter rettspraksis er det avgjørende hvordan ordlyden oppfattes utad, ikke hva deltakerne i planprosessen selv har ment. Det er videre anført at det er høyst tvilsomt om plan- og bygningsloven gir adgang til å stille krav om hva slags bransjer som kan etableres innenfor den tillatte arealkategorien næring/ kontor. Det er antatt at slike begrensninger bare kan fastsettes ut fra hensyn til omgivelser og naboskap, ikke av kommersielle grunner. Dispensasjoner til fordel for en viss type bedrifter vil framstå som en tvilsom forskjellsbehandling. I denne sammenheng anføres det at kommunen ikke kan bli hørt med at etablering av legekontor er i strid med intensjonene for Fornebu. Nærings- og handelsdepartementet har i sitt brev av 16.01.03 uttalt at legekontoret ikke vil være i strid med de vedtatte intensjonene. Dersom et vedtak om etablering av et legekontor hadde blitt ansett som å være i strid med intensjonene for Fornebu, måtte det forventes at dette forholdet måtte vært tatt opp av de relevante organer. Videre vises det til at kommunen har begrunnet avslaget med at det er behov for en reguleringsplan som grunnlag for en helhetlig utvikling i området. Det er allerede gitt dispensasjon for hele terminal­bygget som dekker legekontor. Tiltakshaver anses å ha rettskrav på rammetillatelse da søknaden er innefor rammen av den tillatelsen som er gitt for hele terminalbygget. Kommunen har kommentert anførslene i sin innstilling til planutvalget og i brev av 26.03.04. I brev av 26.03.04 kommenterte kommunen klagers skriv: Til pkt. 1: Det er sikker rett at ingen kan påberope seg å ha krav på dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 7. Til pkt 2:1: Det omsøkte tiltaket utgjør en bruksendring som er søknadspliktig etter plan og bygningsloven § 93, 1. ledd litra c), tiltaket utløser dermed krav om utarbeidelse av reguleringsplan. Dispensasjon fra plankravet avgjøres etter plan- og bygningsloven § 7, som stiller vilkår om særlige grunner. Hvis slike finnes å foreligge skal det foretas en vurdering av hvorvidt det kan/bør gis dispensasjon. Denne vurderingen hører under kommunens skjønn. Ved behandling av dispensasjons­spørsmålet for bruksendring fra terminalbygg til legekontor m.v , konkluderte kommunen med at det ikke var grunnlag for å gi dispensasjon. Det er allerede gitt en dispensasjon fra plankravet til bruksendring av terminalbygget. Kommunen ønsker ikke noen annen bruk enn den denne dispensasjonen gjelder, nemlig bruksendring til forsknings-, undervisnings- og kontorformål for IT. Til pkt2.2: Kommunen fastholder at lege-, fysioterapi- og undervisningslokale innebærer en annen bruk enn den gitte dispensasjon for terminalbygget omfatter. Den omsøkte tiltak krever derfor ny dispensasjon fra plankravet og ny søknad om bruksendring. Til pkt 2.3, 2.5 og 2.6: Til grunn for dispensasjonsvedtaket om bruksendring av terminalbygningen ligger en klar forutsetning om at det bare skal utøves virksomhet i form av forsknings-, undervisnings- og kontorformål for IT i de aktuelle lokalene. Kommunen fastholder at dispensasjon kun gjelder det konkrete tiltak det er gitt tillatelse/dispensasjon til, mens reguleringsformålet kontor er videre. I og med at kommunen er plan og bygningsmyndighet på stedet, kan Næringsdepartementets uttalelse ikke tillegges avgjørende vekt. Så lenge bruken av område/bygningen ikke er fastsatt gjennom reguleringsplan, kan en aktør som søker om dispensasjon fra plankravet, ikke påberope seg hensynet til forutberegnelighet. Dessuten er det åpent uttalt at det er IT-virksomhet kommunen tenker seg i bygget. Dette burde ikke være ukjent. Kommunen fastholder videre det som er nevnt i innstillingen med hensyn til at det ikke er adgang til å bygge videre på den dispensasjonen som allerede er gitt. Vurderingen av det omsøkte tiltak skal således skje ut fra at det dreier seg om et terminalbygg for flyplass og at det kreves ny dispensasjon fra plankravet og ny søknad om bruksendring. Det medfører ikke riktighet at behovet for reguleringsplan er tilfeldig. Plankravet i kommunedelplanen innebærer at ethvert i denne angitt tiltak utløser krav om utarbeidelse av reguleringsplan. Både for terminalbygget og radarverkstedet er det gitt dispensasjon fra plankravet til henholdsvis forsknings-, undervisnings- og kontorformål for IT og legekontor m/homøopat ,veileder og hudpleier. Som nevnt kan ingen påberope seg å ha krav på å få innvilget dispensasjon. Det medfører således heller ikke riktighet at kommunen ikke har grunnlag for å avslå søknaden. Til pkt. 3: Kommunedelplan 2 for Fornebu-området, plan- og bygningsloven §§ 7 og 93, 1. ledd Litra c) gir kommunen hjemmel til å kreve ny søknad om dispensasjon fra plankravet og ny søknad om bruksendring for etablering av lege-, tannlege-, fysioterapi- og underv- isningslokale i terminalbygget. Klager har i brev av 02.04.04 kommentert kommunens brev. Det påpekes at det var en feil at man betegnet søknaden som bruksendring. Hensikten med søknaden var ikke å få godkjent en bruksendring etter § 93, men å få godkjent endrede tegninger innenfor samme bruk. Det er imidlertid hvilke reelle rettsvirkninger tiltaket utløser som må være avgjørende for vurderingen, ikke de private parters betegnelser. Klager aner ikke at de omsøkte endringer utløser krav om dispensasjon og har følgelig ikke søkt om det heller. Det anføres at tiltaket er i tråd med kommunedelplanens arealformål, overordnede statlige føringer og tekstdelen til kommuneplanen. Det vises videre til at søknaden av 16.01.01 to ganger omtaler supplerende servicetilbud som en del av søknaden. Fylkesmannen vil bemerke: Forholdet til dispensasjonen til bruksendring av Terminalbygget Vi finner grunn til å påpeke innledningsvis at en kommuneplan etter plan- og bygningsloven er ment å være en grovmasket fastsettelse av arealbruk. Etter § 20-4 kan man fastsette arealbruken til en begrenset type formål. I tillegg kan bare det vedtas bestemmelser med det innhold som er positivt angitt i § 20-4 2 ledd. Som regel vil den endelige fysiske gjennomføring av kommuneplaner ha sitt grunnlag i reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Pbl §§ 25 og 26 gir kommunen hjemmel til å fastsette mer detaljert arealbruk enn det er adgang til i kommuneplan . Kommunedelplanen for Fornebu har oppstilt et plankrav i bestemmelsens § 1. Tiltak etter pbl § 93 må ha hjemmel i reguleringsplan. Unntak fra dette krever dispensasjon. Etter pbl § 7 kan det gis dispensasjon dersom det foreligger særlige grunner. Ved vurderingen av om det foreligger særlige grunner vil man ta konkret utgangspunkt i det tiltak og hvilke momenter som tilsier at det kan gis unntak fra den relevante regel. I tillegg kan det gis vilkår for dispensasjonen for å sikre at relevante hensyn blir ivaretatt selv om det gis dispensasjon. Adgangen til å fastsette detaljerte krav til arealbruk for det enkelte område eller bygging vil således avhengig av hvilken type vedtak som er truffet. I denne saken ble det gitt dispensasjon etter pbl § 7. Fylkesmannen legger til grunn at kommunen har hjemmel til å begrense en dispensasjon til å gjelde for en type bransje dersom dette har saklig sammenheng med dispensasjonsavgjørelsen. Ved tolkning av dispensasjonsvedtakets innhold vil man ikke bare legge vedtakets ordlyd til grunn, men også begrunnelsen for dispensasjonen. I tillegg vil søknaden kunne gi veiledning, dersom det klart framgår at det er en sammenheng mellom søknadens innhold og dispensasjonen som er gitt. Kommunens vedtak av 27.09.01 lyder pkt 1: 1. I medhold av plan- og bygningslovens § 7 innvilges IT Fornebu dispensasjon fra plankravet i kommudelplan for Fornebu for bruksendring og ombygning av hele den eksisterende terminalbygningen på Fornebu til forskning, undervisning og kontorformål. - - - - - - - ----- I innstillingen fra rådmannen er det som særlig grunn anført at: det er samfunnsmessig uheldig å la en så vidt stor og verdifull bygning stå tom og forfalle. Det er dessuten ønskelig å komme i gang med realisering av Stortingets vedtak om et internasjonalt it- og kunnskapssenter på Fornebu. I påvente av reguleringsmessig avklaring anbefaler rådmannen at dispensasjonen gis midlertidig. I rammetillatelsene av hhv 31.10.01 og 30.04.02 er det ikke spesifisert at lokalene skal ha tilknytning til en bestemt bransje. I begge vedtakene er det imidlertid henvist til rådmannens innstilling i dispensasjonssaken. I søknaden av 15.01.01 er det henvist til et notat av 05.05.01 som fulgte ved. I dette er det sterkt vektlagt at bruksendringen er sentral for å gjennomføre ideen om et nasjonalt IT-senter. Notatet er innholdsmessig konsentrert om realisering av dette formålet med en opplisting av relevante leietakere som alle, så vidt fylkesmannen kan se, har en tilnytning til IT enten innen forskning, undervisning eller annen kommersiell virksomhet. I søkers brev av 16.01.01 gis det en gjennomgang av forholdet mellom søknaden og helhetsplanen for Fornebu. I tredje avsnitt av brevets siste side blir det presisert: IT-Fornebu skal utvikle Terminalbygningen som et senter for IT-teknologi i tråd med Stortingets vedtak. Mulighetene for å realisere vedtaket er knyttet til en framdrift i prosjektet som sikrer de riktige leietakerne/samarbeidspartnere, utnyttelse av Telenors etablering osv. En kontinuerlig ombyggings- og etterbruksprosess er nødvendig for å realisere viktige sider ved Stortingets vedtak, samtidig som det gir en samfunnsmessig god utnyttelse av en eksisterende bygningsressurs. Fylkesmannen finner, med de sterke sentrale føringer som ligger til grunn for den framtidige utvikling av Fornebu, at det ville være saklig for kommunen å dispensere fra kommunedelplanens § 1 om plankrav under forutsetning at det etableres IT-relatert virksomhet. Både på grunn av ønsker om å komme i gang med denne siden av utviklingen, og at arealformål ville komme til uttrykk i kommende reguleringsplan. Fylkesmannen vil likevel bemerke at dette ikke kommer uttrykkelig i kommunens dispensasjonsvedtak. Dersom kommunen ønsket å begrense søknaden til å gjelde bare IT-relatert virksomhet kunne den med fordel vært klarere. Det framgår imidlertid av sammenhengen at kommunen hadde dette formål for øyet ved innvilgelse av dispensasjons- søknaden. Søker må også bære ansvaret for at det ikke kom klart fram av søknaden at det var en søknad om å tillate et bygg for å huse alle typer kontor- undervisning- og forskningsvirksomhet. Søknaden argumenterer med behovet for oppstart av IT-virksomheten for å realisere Stortingets intensjoner. Når det i søknadens side 1 og 2 er supplerende service, kan dette vanskelig ses som at søker gir klart uttrykk for at man søker om en mer generell dispensasjon som næringsbygg. Fylkesmannen finner på denne bakgrunn at dispensasjonen må anses begrenset til å gjelde for IT-relatert virksomhet. Etablering av annen virksomhet må anses å falle utenfor denne og er avhengig av dispensasjon. Kommunens avslag på søknaden Bærum kommune har avslått dispensasjonssøknaden med begrunnelsen at: Kommunen ønsker ikke at det etablerer eller fester seg noen bruk av terminalbygget på Fornebu, utover den tillatte bruk til kontorer for forskning og undervisning innen IT/IKT, før det foreligger reguleringsplan området. En reguleringsplan bygger som nevnt på grundige og helhetlige vurderinger av hvilken areal- og ressursbruk som anses mest hensiktsmessig. Saksbehandlingsreglene for reguleringsplaner ivaretar dessuten hensynet til offentlighet og medvirkning. Før området utvikles videre, vil kommunen at det skal utarbeides en reguleringsplan, slik at ovennevnte hensyn blir ivaretatt. En bitvis utvikling av området gjennom dispensasjoner, uten å se hen til helheten og sørge for overordnet planlegging, er ikke ønskelig. Fylkesmannen finner grunn til å presiseres at den foreliggende søknad er avhengig av dispensasjon fra plankravet. At et omsøkt formål vil anses å være i tråd med kommuneplanens arealformål for området gir ikke krav på å få dispensasjon fra kravet om en forutgående reguleringsplan. Kommunen har begrunnet avslaget med at man ønsker en planprosess før det gis tillatelser til andre typer næringsvirksomhet. Fylkesmannen finner at dette er å anse som en saklig begrunnelse. Fylkesmannen kan videre ikke se at det kan være avgjørende at næringsdepartementet stiller seg positiv til søknaden. Kommunen har som lokal planmyndighet rett til å bestemme den videre utvikling av området innenfor de rammer kommunedelplanen setter. Statlig fagmyndighet kan ikke pålegge kommunen å treffe visse typer dispensasjonsvedtak når kommunen opptrer innenfor sitt lovfestede myndighetsområde. Forholdet til tillatt legekontor i radarbygget Klager har vist til at kommunen har gitt dispensasjon for et annet legekontor på et område som er avsatt i kommune-delplanen til skole/kulturformål. Søknaden ble godkjent den 11.09.03. I dette tilfellet fant man ikke grunn til å kreve reguleringsplan av hensyn til helhetlig regulering. Vurdering av behovet for reguleringsplan virker tilfeldig og avhengig av hvem søkeren er. Dispensasjonen ble gitt for å etablere kontor. Vedtaket viser at kommunen i denne sammenheng anser at legekontor faller inn under begrepet. Kommunen har i brev av 26.03.04 uttalt til dette: Den i 01.09.2003 traff plan- og miljøutvalget vedtak om å innvilge midlertidig dispensasjon fra plankravet i kommununedelplan 2 for Fornebu-området for bruksendring fra radarverksted til kontor/legekontor og er den første som er gitt for denne bygningen. Dispensasjonens varighet er begrenset til det tidspunkt hvor det foreligger en reguleringsplan, og ikke utover tre år. Bygningen som ble bruksendret gjennom vedtaket av 11.09.2003 er registrert som kulturminne og inngår i bygningsmiljøet Fornebu flyplass som er båndlagt for bevaring i kommunedelplan 2. Bygningen ligger i et annet område enn terminalbygget. Bruksendringen omfatter bare ren legevirksomhet samt homøopat, personlig veileder og hudpleier. Undervisning inngår således ikke den virksomheten som kan utøves i lokalene. Det dreier seg dessuten om et mindre lokale og en annen og klart mindre omfattende virksomhet enn det omsøkte lege-, tannlege-. fysioterapi- og undervisningslokalet i terminalbygget i den foreliggende klagesak. For så vidt gjelder terminalbygget er det allerede gitt én dispensasjon fra plankravet hvorigjennom kommunen har fastsatt bruken av bygningen i den perioden dispensasjonen gjelder. Det er kommunen som bestemmer bruken av Fornebu-området, herunder bruken av eksisterende bygninger. Inntil områdene er regulert, styrer kommunen denne bruken gjennom å innvilge og avslå søknader om dispensasjon fra plankravet. Ut fra det ovennevnte anføres at saken vedrørende terminalbygget ikke er sammenlignbar med saken vedrørende bruksendring fra radarverksted til kontor/legekontor. Klager har vist til at undervisning omfattes av den eksisterende dispensasjonen. Fylkesmannen bemerker at det forvaltningsmessige utgangs­punkt er at like tilfeller skal behandles likt. Forvaltningen kan likevel gjøre forskjell når det er saklig grunn til å behandle to saker på ulik måte. Forskjells­behandlingen blir usaklig først når de relevante forhold i sakene er like og det ikke er skjedd endringer i retts­tilstanden eller en generell endring av praksis. Når praksis legges om, må det imidlertid gjøres klart at det er dette som skjer. Så vidt fylkesmannen kan se foreligger det relevante forskjeller mellom de to vedtakene. Legekontoret i radar-bygningen er av mindre omfang. Det kan være avselvstendig verdi å få igangsatt aktivitet i de forskjellige deler av Fornebu. Denne hensikten er allerede oppnådd i Terminalbygget. Fylkesmannen finner derfor at det ikke foreligger usaklig forskjellsbehandling. Konklusjon: Etter en gjennomgang av sakens dokumenter finner fylkesmannen å kunne slutte seg til kommunens vedtak. Klagers anførsler tas derfor ikke til følge. Fylkesmannen finner etter dette at kommunen har hjemmel for sitt vedtak i plan- og bygningsloven, og kan ikke se at det foreligger grunnlag for å sette vedtaket til side. Fylkesmannen vil imidlertid generelt bemerke at man ikke kan slutte seg til kommunens uttalelse om at kommunen står fritt i forhold til arealstyring gjennom dispensasjon fra kommunedelplanen, inntil det foreligger reguleringsplaner for området. Selv om kommunen er gitt en stor grad av skjønnsfrihet i forhold til om det skal gis dispensasjon der det foreligger særlige grunner, gjelder forvaltningsrettens krav om saklighet, likebehandling mv.