OPS oppklaring og erfaring

Av adv. Geir Frøholm, leder av Advokatfirmaet Schjødt AS sin avdeling for entreprise, fast eiendom og OPS. Ikke minst har venstresiden i norsk politikk bidratt med karakterstikker som bestemor på anbud og lignende om OPS, men da åpenbart med sykehjemsdrift i tankene hvor det kun er snakk om tjenesteutsetting av driften alene. Dette er meget unyansert og en sammenblanding av ulike samarbeidsformer mellom kommune/stat og private. Etter et innledende forsøk på begrepsoppklaring vil jeg kort oppsummere erfaringer vunnet i England og Norden med privat finansierte infrastruktur-prosjekter. I en artikkel nr. 2 vil jeg kommentere situasjonen i Norge. I en tredje artikkel vil jeg redegjøre for oppbygging/struktur og kort om de problemstillinger en står overfor sett fra en rettslig synsvinkel samt gi noen personlige kommentarer. Bondevik-regjeringen ga i Sem-erklæringen blant annet uttrykk for et ønske om å styrke konkurransepolitikken, utvide bruk av konkurranseutsetting i offentlig sektor og legge til rette for økt bruk av offentlig og privat samarbeid (OPS). Den politiske innfallsvinkel synes å være konkurranseutsetting, og en vid definisjon av OPS legges da også til grunn i den rapport som Nærings- og handelsdepartementet har latt KPMG utarbeide om Kartlegging og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS), ferdigstilt i mars 2003. Jeg kommer tilbake til det nærmere innholdet av denne nedenfor. PPP, PFI, BOT, BOOT, DBO PFI (Private Financed Infratructure Projects) slo rot i England i 1992. Tidligere hadde myndighetene vært underlagt strenge begrensninger mht privat finansiering som nå ble løsnet ved de magiske ord any privately financed project which can be operated profitably will be allowed to proceed i det såkalte Lamonts 1992 Autumn Statement som løsnet et skred av prosjekter. De ulike betegnelser har engelskspråklig opphav delvis med bakgrunn i det ovenfor nevnte og delvis i at privat finansierte infrastrukturprosjekter har vært benyttet i utviklingsland. Forkortelsene inneholder ulike elementer/forskjeller, men som vel alle faller inn under begrepet Private Public Partnerships (PPP) som vel nærmest tilsvarer OPS, et begrep som beskriver samarbeid offentlig/privat nokså bredt. PFI knytter etter ordlyden mer an til finansieringen hvor det er privat kapital som investeres. PPP og PFI brukes imidlertid om hverandre. BOT (Built Operate Transfer) som peker hen på den private parts oppdragsomfang. Denne varianten kan suppleres, BOOT (Built Operate Own Transfer) hvor også eierskapet er hos den private part. Sykehjem, sykehus og skoler er vel nærliggende eksempler på dette. DBO (Design Built Operate) er nok mer av en totalentreprise, men går lenger i det den omfatter både bygging og drift. Ikke bare skal entreprenøren/leverandører levere for eksempel komplette renseanlegg eller vannverk. De skal også drive dette i en lengre periode. Denne perioden kan være 15 år med opsjon på ytterligere fem år som for kontrakten inngått for Bekkelaget renseanlegg med Oslo Kommune, vann- og avløpsetaten, som byggherre/bestiller. Leverandøren skal bygge og drive anlegget i henhold til de krav som er stilt i offentlig regelverk og i kontrakten. Dette gir en god forutsigbarhet for kommunen både i forhold til risikoen for endringer i kravene og kostnadene. Dette faller inn under den vide OPS-definisjonen som legges til grunn i KPMGs rapport, men mangler innslaget av finansiering fra den private side. DBO kan kombineres med finansiering (DBFO). DBO holdes imidlertid utenfor i det følgende i det finansieringen er et helt sentralt element i OPS. Value for money I England var målsettingen med PFI delvis value for money. Man hadde erfart store kostnadsoverskridelser og forsinkelser i infrastrukturutbygging samt at det offentlige ønsket å unngå å binde opp offentlige midler og få realisert infrastruktur-prosjekter hurtigere enn budsjettene ga rom for. Dette da særlig innen områder hvor den offentlige fokus og etterspørsel er stor så som helse- og undervisningssektoren og samferdsel. Det er også innen denne sektoren det i løpet av 90-årene har blitt realisert flest PFI-prosjekter i England. Etter vel 10 år har en vunnet noen erfaringer og bør være i stand til å gjøre en evaluering. Riktignok har ingen PFI-prosjekter ennå utløpt, men undersøkelser viser at man innen sykehussektoren har spart 4-5 prosent, for skoler 8-15 prosent, for fengsler 11-14 prosent, for veier 12-18 prosent og innen forsvaret 20 prosent. Tidsskriftet The Economist har i år, med The Audit Commisions (statlig vakthund for lokale myndigheter i England) som kilde, presentert en sammenligning av kostnadene knyttet til skoler bygget i offentlig og privat regi. Det viste seg at flere av PFI-skolene var dyrere og kvalitetmessig dårligere enn de offentlige, samt at vedlikeholdskostnadene var høyere for flere av PFI-skolene. The Economist reiser spørsmålet om regningen for igangsatte PFI-prosjekter da skal presenteres for skattebetalerne senere. Kritikken er rettet mot et begrenset antall av prosjektene og søker ikke å underminere ordningen som sådan, men rette søkelyset mot de vurderinger som gjøres i forbindelse med de enkelte prosjekter som for eksempel om det fokuseres på de riktige tingene. Den nordiske arena Arlandabanen mellom Stockholm og Arlanda flyplass er foreløpig det eneste OPS-samferdselsprosjektet i Sverige med en kostnadsramme på SEK 4,5 milliarder. Konsortiet A-Train AB fikk kontrakten og rettigheten til billettinntektene. Konsortiet har overtatt risikoen for bygging og drift, samt markedsrisikoen i forbindelse med behovet for transport knyttet til flytrafikkutvikling og konkurransen fra andre transportmidler. I 1995 besluttet den finske regjerning sitt første OPS-prosjekt innen veisektoren med utbygging av motorvei 4 fra Jarvenpaa nord for Helsingfors til Lahtis, i alt ca 69 km. Veien ble åpnet i 1998. Dette er et DBFO med prosjektering, bygging, finansiering og drift. Vinner av anbudet var et OPS-selskap eiet av Skanska BOT Ab og Laing Investment Plc. Dette OPS selskapet har for øvrig de samme eiere som i Orkdalsvegen AS som vant Norges første OPS-prosjekt for veisektoren. Myndighetene bærer risikoen for forhold knyttet til den gamle veien, mens OPS-selskapet har hele den økonomiske risiko, dvs for finansiering, inntekter og kostnadsøkninger samt den tekniske risiko. Staten betaler skyggetoll/avgift basert på utnyttelsen av veien. OPS-selskapet har en driftstid på 15 år. I følge det finske transport- og kommunikasjonsdepartementet er byggekostnadene 10-15 prosent under kostnaden det en statlig utbygging hadde kostet.