Innlegg:  Timbersaken - finnes en løsning?

 Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) trakk tilbake Timbers sentrale godkjenning etter stedlig tilsyn i november 2016. Saken har vært mye omtalt, men er ikke avgjort ennå. Den ble anket i desember 2016 og ligger nå hos DiBK. De kan nå ta anken til følge og omgjøre vedtaket, eller de kan sende den videre til en særlig klagenemnd.

Anders Frøstrup

Tømrermester og faglig leder i Timber as.

 Behandling i klagenemnda vil etter sigende ta mange måneder, kanskje et halvt år. Ingen er tjent med en så håpløs lang saksbehandlingstid fulgt av mye negativ munnbruk om DiBK generelt og denne saken spesielt. Vi i Timber as håper fornuften i DiBK raskt tar overhånd, forhåpentligvis godt hjulpet av BNL og andre organisasjoner. Mens vi venter på en løsning: Tre momenter som saken reiser.

Utsatt iverksettelse – uttrykk for samarbeid og tillit

Timber as har to ganger søkt om såkalt utsatt iverksettelse, det vil si at den sentrale godkjenningen ikke trekkes tilbake før saken er endelig avgjort etter ankeprosess m.m. Vi begrunnet søknadene med at det er rimelig og rettferdig fordi en uriktig «dom» lett kan føre økonomisk tap og svakere markedsposisjon i tillegg til å spre usikkerhet og tvil om Timbers faglige kompetanse og omdømme hos kunder og samarbeidsparter.

Avslagene fra DiBK er tydeligvis gjort helt byråkratisk og prosedyremessig. Man har ikke vurdert Timbers argumenter konkret eller har foretatt undersøkelser for å sette seg inn i Timbers særlige rolle som underentreprenør, og foretakets entreprise‐ og kundeprofil. DiBK forholder seg ikke til våre anmerkninger og utøver ikke et normalt forvaltningsskjønn på grunnlag av momentene i saken. I stedet avfeies innspill og det serveres rutinemessige byråkratiske floskler om at det ikke er framkommet nye opplysninger eller at man ikke kan se at innsigelsene endrer direktoratets vurdering m.m. For vanlige folk er dette provoserende. Det oppleves arrogant og innholdsløst når det faktisk blir lagt fram nye momenter i saken.

Det er småskummelt å oppleve en så lemfeldig behandling av en anmodning bare ber om at man tar hensyn til Timbers legitime behov for beskyttelse mot skader som en følge av eventuell feilaktig og ugyldig saksbehandling. Vi ser rett og slett ingen argumenter for å nekte en slik henvendelse. Slikt kommer det ikke noe godt ut av DiBK! Slik praksis skaper ikke tillit og utvikler samarbeid med byggeforetakene i dette landet.

Ulovlig saksbehandling – ugyldig vedtak

I Norge er det grunnlovsfestet at offentlig forvaltning skal utøves etter legalitetsprinsippet . Det betyr at «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov» (Grunnloven § 113). Alle forvaltningsvedtak skal derfor ha hjemmel i lov ‐ eller i andre relevante rettskilder som i sin tur er hjemlet i lov, for eksempel en forskrift. Mens lover vedtas av Stortinget, er forskrifter en slags lovgivning som er delegert til regjeringen og dermed til et departement. Formålet med forskrifter er at de skal utfylle bestemmelsene i lovteksten og gi mer detaljerte regler. En fordel kan også være at forskrifter er enklere å endre enn en lov. Byggteknisk forskrift (TEK) og Byggesaksforskriften (SAK) er gitt med hjemmel i Plan‐ og bygningsloven (PBL). Både loven og de tilhørende forskrifter har «lovtyngde».

Det er ikke uvanlig at et direktorat, som er en fagetat underlagt et departement, utarbeider en veiledning (veileder) til en forskrift. For eksempel har DiBK laget veiledninger til både TEK10 og SAK10. I veiledningene gjør direktoratet rede for sin oppfatning av kravene i forskriften. Etaten forklarer og utdyper forskriftsbestemmelsene og gir eksempler på hvordan de mener lov‐ og forskriftskravene kan etterkommes i praksis. Veiledningene inneholder altså fagetatens egne synspunkter og kan kanskje sies å være en slags preakseptert og anbefalt forståelse, løsning eller framgangsmåte.

Men, veiledninger gir ikke bindende regler tilsvarende de i lov eller forskrift. Derfor kan ikke veiledningstekst brukes som hjemmel for et vedtak ‐ for eksempel etter tilsyn. Veiledningen til SAK10 er imidlertid mange steder skrevet i et språk og med et innhold, som til forveksling er lik det man finner i en forskrift. Sammenlignet med andre veiledninger, er det her mye bydende bruk av «skal» ‐ der det egentlig skulle ha stått «bør». Dette og framstillingen på DiBKs nettsted, er forvirrende og gjør det vanskelig å holde fast ved at det er en vesentlig betydningsforskjell mellom den bindende forskriften og den veiledende veiledningen.

Et aktuelt eksempel fra denne saken er veiledningsteksten til SAK10 § 10‐1 andre ledd c:

Kvalitetssikringsrutiner for oppfyllelse av planog bygningsloven. Forskriftsteksten er kort og sier at foretaket skal ha «rutiner for å styre andre foretak som foretaket knytter til seg». Veiledningsteksten er omfattende og sier blant annet at foretaket skal ha en egen rutine som «angir hva foretaket har kompetanse til å utføre med egne ansatte, innenfor godkjenningsområde, før det må knytte til seg andre foretak». Akkurat den rutinen hadde Timber as ikke utarbeidet, og det tror vi gjelder for de aller fleste byggeforetakene i landet. Etter tilsynet ble dette opphøyet til å være en «alvorlige overtredelse» og en av grunnene til at godkjenningen ble trukket tilbake.

Vi protesterte blant annet med begrunnelse at vedtaket ikke var hjemlet i lov eller forskrift, men til ingen nytte. I vedtak om tilbaketrekking går DiBK høyt på banen ved å hevde at «Denne veilederen går lenger enn kun å gi råd om hvordan oppfyllelse av forskriftens krav kan skje». Her mer enn antydes det at veiledningsteksten blir opphøyd til lov/forskrift, og at den kan brukes som hjemmel for vedtak – noe man også gjør. Jeg mener DiBK her er på svært tvilsomme veier. Jeg kan ikke forstå annet enn at en slik bruk av egenkomponert veiledningstekst som hjemmelsgrunnlag, er et klart brudd på legalitetsprinsippet, og dermed er vedtaket lovstridig og klart ugyldig. Folkelig sagt er det å bruke veiledning som hjemmel for konkrete vedtak «ulovlig». Om DiBK vil bruke veiledningstekst som en del av en større begrunnelse for et vedtak, er det sikkert mulig, men da må selve vedtaket ha en klar hjemmel i lov eller forskrift. I dette eksempelet finnes ingen slik hjemmel.

En systematisk gjennomgang av begge de nevnte veiledningene hadde vært på sin plass. Klare føringer og konkrete bestemmelser må etter mitt syn fjernes fra veiledningene og overføres til forskriften dersom det er politisk ønskelig.

Obligatoriske rutiner fritt på nettet

I dag råder det stor forvirring i byggefirmaene, i organisasjonene, hos selgere/utviklere av «styringssystemer» – og jeg vil påstå også i DiBK, om hvilke krav til form, oppbygging og innhold som kan stilles til de obligatoriske rutinene for kvalitetssikring. Kravet er hjemlet i Plan og bygningsloven og beskrevet nærmere i byggesaksforskriften SAK10 kap.10. Et system eller samling av rutiner og bruk av det, er en forutsetning for å erklære ansvar lokalt og for å søke om sentral godkjenning.

For det første skal disse lovpålagte rutinene sikre oppfyllelse av de tekniske kravene i byggteknisk forskrift for det aktuelle prosjektet. Begrepet «kvalitet» blir her brukt om i hvilken grad foretaket oppfyller de obligatoriske kravene i prosjektet. For ansvarsområdene utførelse, prosjektering og kontroll, vil det si å sikre og dokumentere samsvar mellom faktisk utførelse og prosjektert arbeidsunderlag og mellom prosjektering av løsninger, ytelser og materialvalg og aktuelle byggeregler. Tema fort denne kvalitetssikringen finner vi i TEK: konstruksjonssikkerhet, brann, planløsning/bygningsdeler, miljø/helse og energi, installasjoner og anlegg (TEK10 kap.10‐15).

For det andre stiller byggesaksforskriften (SAK10 § 10‐1) krav om rutiner for kvalitetssikring av andre oppgaver som følge av foretakets ansvar og funksjon . Eksempler på slike er styring av andre foretak, avvikshåndtering, håndtering av dokumenter, organisasjonsplan og oppdatering av kunnskaper om byggeregler.

Alle de obligatoriske rutinene skal være tilpasset foretakets størrelse, organisasjon, bemanning m.m. og ansvarsoppgavene i de aktuelle prosjektene. De pålagte rutinene omfatter bare offentligrettslige forhold med hjemmel i TEK og SAK – først og fremst knyttet til tekniske krav i tiltaket og dermed byggkvalitet. Rutinene skal altså ikke omfatte sivilrettslige eller administrative forhold knyttet til entreprisen, kontrakten, foretaket m.m.

I dag er det dessverre slik at disse to systemtypene (det offentligrettslige og det privatrettslige) blandes sammen. Konsekvensen er at begge blir dårligere enn de skal være, men det går verst ut over obligatoriske systemet. Rutinene som skal dekke de offentligrettslige kravene må utgjøre et system slik at rutinene kan bli tilpasset det enkelte prosjektet. Et slikt system brukt i håndverksfirmaer som har faglig oppegående prosjektledelse, kan være relativt enkelt.

Timber as sitt obligatoriske rutinesystem er bygget opp som antydet over. Rutinene er basert på åpne excel regneark. De er enkle å videreutvikle, tilpasse og føre for hvert prosjekt, og systemet svarer direkte på oppgaven gitt i SAK og TEK – og bare det. Vi mener for øvrig at det er ufornuftig at denne typen rutinesystemer etter hvert har utviklet seg til å bli et betydelig og lønnsomt forretningsområde. Temaet er alt for viktig til det. Derfor vil Timber as legge den obligatoriske delen av systemet vårt ut på nettet om cirka en måneds tid. Alle vil da få fri adgang til å laste det ned. Vi håper det blir tatt i bruk av mange firma, og at vi sammen kan finne en måte å utveksle synspunkter for å utvikle rutinene til felles beste.